V SA/Wa 1420/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Protokolant Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości; oddala skargę W 2005 roku decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Gminie [...] została przyznana dotacja w kwocie 68 000,00 zł z przeznaczeniem na realizację projektu w ramach Kontraktu Wojewódzkiego dla Województwa [...] na lata 2005 - 2006 pn. "Termomodernizacja [...]". Gmina [...] w dniu 12 grudnia 2005 r. zgłosiła do Biura Zarządzenia Funduszami Europejskimi [...] Urzędu Wojewódzkiego W. wniosek o wypłatę dotacji na dofinansowanie w/w projektu. Do wniosku o wypłatę dotacji dołączono protokół robót (ostateczny) z dnia 8 grudnia 2005 r, w którym stwierdzono zakończenie robót objętych umowami z dnia [...] października 2005 r. i [...] listopada 2005 r. Na podstawie wniosku oraz protokołu, a także faktury nr [...] z dnia 8 grudnia 2005 r. [...] Urząd Wojewódzki przekazał w dniu [...] grudnia 2005 r. na konto Gminy [...] dotację w kwocie 57.930,00 zł. Wojewoda [...] - na postawie otrzymanego wyroku Sądu Rejonowego w S. Wydziału [...] Karnego z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt [...], wszczął z urzędu w dniu 27 marca 2008r. pismem nr [...] przeciwko Gminie [...] postępowanie administracyjne o zwrot dotacji w kwocie 57.930,00 zł, pobranej w nadmiernej wysokości w 2005 r. na realizację projektu "Termomodernizacja [...]". Sąd ustalił, że dołączony do wniosku o płatność protokół odbioru robót z dnia 8 grudnia 2005r. został podpisany mimo, że zakończenie prac termomodernizacyjnych, nie miało miejsca, a prace te obejmujące roboty nie zakończone do dnia 8 grudnia 2005 r. oraz usuwanie stwierdzonych usterek i nieprawidłowości kontynuowano w okresie od marca do czerwca 2006r. Tym samym protokół poświadczył nieprawdę, ponieważ roboty ujęte w umowach z dnia [...] października i [...] listopada 2005 r. nie były wykonane w dniu sporządzenia protokółu. W dniu [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] nakazującą zwrot do budżetu państwa kwoty 57 930 zł, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Od powyższej decyzji Gmina [...] złożyła w dniu 12 sierpnia 2008 r. odwołanie do Ministra Finansów Minister Finansów [...] października 2008 r. decyzją nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względu na przyjęcie za materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zamiast ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, obowiązującej w dacie wydatkowania dotacji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r wydał decyzję nr [...]. orzekającą o obowiązku zwrotu przez Gminę [...] części dotacji przekazanej w 2005 r. z budżetu państwa w kwocie 57 930 zł na realizację zadania pn. "Termomodernizacja [...]", jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami. Gmina [...] ponownie złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Finansów, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona odwołująca się stwierdziła, że ustalony przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji stan faktyczny nie jest kwestionowany przez skarżącą, natomiast w jej ocenie decyzja ta nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie prawnym, określa bowiem w sentencji dotację pobraną przez Gminę [...] jako "pobraną w nadmiernej wysokości", natomiast w uzasadnieniu decyzji (str. 4) stwierdza m.in., iż Gmina "otrzymała nienależnie dotację. A zatem nastąpiło pobranie dotacji w nienależnej wysokości w tym sensie, że na moment przekazania dotacji, zadanie nie było zrealizowane, tak więc dotacja jeszcze się nie należała". Zdaniem skarżącej natomiast w niniejszej sprawie nie występuje przypadek pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości, nie występują bowiem przesłanki określone w art. 93 ust. 4, ani też w art. 93 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Finansów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że z decyzji Wojewody [...] wynika, że za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o zwrocie dotacji przyjęto art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, a w sentencji decyzji określono dotację jako "pobraną w nadmiernej wysokości". Definicję dotacji pobranej w nadmiernej wysokości zawiera przepis art. 93 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, który stwierdza, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż: 1. określona w odrębnych przepisach lub umowie; 2. niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania." W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie pobrano dotację w wysokości wyższej niż określona w umowie wykonawczej nr [...] z dnia [...] października 2005 r. zawartej przez Gminę [...] z Wojewodą [...] (zmienione aneksem nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.), na co wskazuje Wojewoda [...] w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji (str. 3 i 4). Gmina [...] w momencie otrzymania dotacji nie miała bowiem do tego podstaw faktycznych, wskazanych w umowie. Analiza zapisów umowy wykonawczej nr [...] z dnia [...] października 2005 r. zawartej między Wojewodą [...] a Gminą [...] wskazuje, iż Gmina [...] naruszyła swoim postępowaniem postanowienia tej umowy, a mianowicie: 1. § 6 pkt 1 - przez przedłożenie poświadczającego nieprawdę protokołu odbioru z dnia 8 grudnia 2005 r., potwierdzającego wykonanie zgodnie z harmonogramem dotowanego projektu, który faktycznie nie był w tym terminie zrealizowany; 2. § 6 pkt 2 - przez przedłożenie wniosku o wypłatę dotacji, który mógł być złożony wyłącznie po zakończeniu realizacji zadania, bądź jego etapu; 3. § 6 pkt 7 - przez uznanie dotacji za ostatecznie rozliczoną, pomimo nie zrealizowania zadania w terminie określonym w harmonogramie; 4. § 7 pkt 2 - poprzez nie informowanie Wojewody o zaistniałych nieprawidłowościach; 5. § 7 pkt 3 - przez przekazanie potwierdzającego nieprawdę sprawozdania rocznego z przebiegu Kontraktu Wojewódzkiego, dotyczącego realizacji projekty przed końcem roku budżetowego. Dlatego też stwierdzenie Wojewody [...] w uzasadnieniu decyzji (str. 4), iż Gmina [...] "w momencie otrzymania dotacji nie miała do tego podstaw faktycznych wskazanych w umowie" jest uzasadnione. W związku z powyższym słuszne jest też orzeczenie w sentencji decyzji Wojewody, że dotacja powinna być zwrócona do budżetu państwa, jako pobrana w nadmiernej wysokości. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia jest fakt, iż wskazane naruszenia umowy wykonawczej powodują, iż zachodzi przesłanka wymieniona w art. 93 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, gdyż dotację Gmina otrzymała z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w umowie. Niewątpliwe jest, iż uzasadnienie to nie odnosi się do przypadku "dotacji udzielonej z budżetu, pobranej nienależnie" wymienionej w art. 93 ust 1 pkt 2 i zdefiniowanej przez art. 93 ust. 4 ustawy w sposób następujący: "Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej". Natomiast sentencja decyzji odnosi się jednoznacznie do przypadku "dotacji udzielonej z budżetu, pobranej w nadmiernej wysokości" również wymienionej w art. 93 ust. 1 pkt 2, lecz zdefiniowanej przez art. 93 ust. 3. Cytowany wcześniej fragment uzasadnienia decyzji Wojewody stwierdza, że nastąpiło pobranie dotacji w "nienależnej" wysokości, chociaż z kontekstu wynika, że w istocie chodzi o pobranie jej w "nadmiernej" wysokości. Należy więc przyznać, że ten fragment uzasadnienia nie wyjaśnia precyzyjnie zastosowania właściwych przepisów prawnych. Jednakże powyższa usterka, zdaniem Ministra Finansów, nie wpływa na treść i istotę rozstrzygnięcia oraz całokształt uzasadnienia faktycznego i prawnego. Być może wynika ona z faktu, iż oba typy naruszeń skutkujące zwrotem dotacji zostały zamieszczone przez ustawodawcę w jednej jednostce redakcyjnej normy prawnej (art. 93 ust. 4 pkt. 2 w/w ustawy). Od powyższego rozstrzygnięcia Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie prawnym, a przedstawiona interpretacja przepisu art. 93 ust 3 ustawy o finansach publicznych jest nie do przyjęcia. Podniosłą, iż przepis ten w sposób jednoznaczny określa definicję dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż: 1/ określono w odrębnych przepisach lub w umowie, 2/ niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zdaniem strony żadna z w/w przesłanek w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie została wykazana, a w istniejącym stanie faktycznym przesłanki te nie miały miejsca. Udzielona dotacja stanowiła kwotę 57 930 zł, a zatem była zgodna z zawartym aneksem nr [...] do umowy [...] z dnia [...].10.2005 r. Koszt wykonania całego zadania stanowił kwotę 115 860 zł. Jak wynika z powyższego udzielona dotacja nie była wyższa niż określona w umowie. Była również niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, gdyż Gmina nie była, ani też nie jest w stanie w ramach własnego budżetu stanowiącego 9 271 920 zł sfinansować samodzielnie omawianej inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że przepis zawierający definicję dotacji pobranych w nadmiernej wysokości jest przepisem precyzyjnym zawierającym dwie przesłanki, a spełnienie którejkolwiek z nich skutkuje zaliczeniem dotacji do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. W omawianej sytuacji żadna z tych przesłanek nie występuje, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że udzielona Gminie [...] dotacja stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Ponieważ jest to przepis restrykcyjny powinien być interpretowany ściśle. Przedstawiona zaś w zaskarżonej decyzji interpretacja omawianego przepisu jest - w ocenie skarżącej - bardzo dowolna. Nie sposób przyjąć, iż dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to również taka, że jej udzielenie nastąpiło przed zrealizowaniem zadania w całości. Przesłanki takiej nie przewiduje bowiem przepis art. 93 ust 3 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że przepisów ustawy o finansach publicznych nie można było traktować wybiórczo. Należało mieć na względzie zarówno przepis art. 93 ust. 2, jak i przede wszystkim zasadę roczności budżetu określoną w art. 61 ust. 2, jak i w art. 102 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił, że w przypadku niemożności wykorzystania dotacji w danym roku budżetowym Gmina miała możliwość wystąpienia z wnioskiem o zamieszczenie dotacji w wykazie wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego ustalanym rozporządzeniem Rady Ministrów wydawanym na podstawie art. 102 ust 4 wymienionej wyżej ustawy lub ubiegać się, po zwróceniu środków do budżetu państwa, o dotację uzupełniającą w roku następnym. Zamiast tego wybrano drogę przestępstwa przez poświadczenie nieprawdy w protokole odbioru robót z dnia 8 grudnia 2005 r. Strona skarżąca miała więc świadomość, że wykorzystanie dotacji celowej ze środków publicznych po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu tj. 31 grudnia roku budżetowego byłoby niemożliwe, ponieważ środki te nie pozostawałaby już w dyspozycji jednostki, która je otrzymała. Dotacja zgodnie z art. 69 ust. 4 wymienionej wyżej ustawy podlega szczególnym zasadom rozliczania. Jest przeznaczona na zrealizowanie wydatków na określony cel i w wyznaczonym terminie. Niezrealizowanie któregokolwiek z tych warunków skutkuje bezwzględną sankcją zwrotu środków do budżetu państwa. Stanowił o tym również art. 92 pkt 9 poprzedniej ustawy o finansach publicznych, który zawierał przepis, że "dotacje celowe niewykorzystane w danym roku podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części w jakiej zadanie nie było wykonane". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 , poz. 2104 ze zm.) doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie są zasadne. Na wstępie należy zauważyć, że stan faktyczny między stronami jest bezsporny – Gmina [...] nie kwestionuje, że zadania na które dotacja została udzielona nie były wykonane w 2005 r., zaś w celu wypłaty dotacji został przedłożony protokół odbioru robót, który poświadczał nieprawdę. Minister Finansów nie kwestionuje też faktu, że zadanie zostało wykonane w roku następnym, co daje powód stronie skarżącej do stwierdzenia , że dotacja została wykorzystana zgodnie z umową. Jednak, zdaniem Sądu, ostateczne wykorzystanie dotacji na cel na który została przyznana, nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie podlega ona zwrotowi jako nienależna lub pobrana w nadmiernej wysokości - w realiach tej sprawy, że wyczerpuje znamiona określone w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Wydatkowanie dotacji podlega bowiem rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady i cele przyznania i wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia. Dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunku pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8). W art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych wyrażona jest zasada roczności budżetu., w myśl której budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów i jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego. W związku z tym dotacja udzielona na dany rok powinna być wykorzystana do końca tego roku. W tym kontekście należy rozważyć wykorzystanie dotacji pobranej przez Gminę [...] w grudniu 2005 r., podczas gdy zadania na które została ta dotacja przyznana nie zostały wykonane. Minister Finansów w zaskarżonej decyzji szczegółowo omówił które zapisy umowy strona naruszyła i Sąd podziela ten pogląd. Realizacja zadań w roku następnym nie zmienia faktu, że dotacja była przyznana na rok 2005 i w tym roku winna być wykorzystana. Jedyny sposób na wykorzystanie dotacji po upływie roku na który ją udzielono przewiduje art. 102 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym nie później niż do dnia 15 grudnia roku budżetowego Rada Ministrów może ustalić, po uzyskaniu opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu, wykaz wydatków, które pomimo iż niezrealizowane nie wygasną z końcem roku budżetowego. Konstruując taki katalog Rada Ministrów powinna kierować się zaleceniami wskazanymi w treści przepisu – w szczególności: - uwzględniać terminy zakończenia procedur wynikających z ustawy, o której mowa w art. 28 ust. 4 u.f.p.; - w przypadku wydatków inwestycyjnych - zrealizowany, ale nie zafakturowany zakres zadań rzeczowych danej inwestycji; - stopień zaawansowania realizacji inwestycji i programów wieloletnich. Powyższa regulacja wskazuje na sposób postępowania w przypadkach, w których z istniejących okoliczności wynika, iż przekazane kwoty nie mogą być wydatkowane przed końcem roku budżetowego. Należy także przyjąć, iż wolą ustawodawcy, który przewidział wskazany tryb, jest aby możliwość przeniesienia uzyskanych środków była realizowana tylko w takiej formie. Co za tym idzie wszystkie wydatki przewidziane w ustawie budżetowej a nie zrealizowane w roku budżetowym i nie wskazane w stosownym rozporządzeniu Rady Ministrów wygasają zgodnie z art. 102 ust. 1 u.f.p. wraz z końcem roku budżetowego. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę Gmina [...] miała świadomość , że przyznana dotacja z końcem roku 2005 r. wygaśnie. Zamiast jednak skorzystać z w/w możliwości wybrana została droga otrzymania dotacji za pomocą przedłożenia dokumentu poświadczającego nieprawdę. Późniejsze wykonanie zadań na które dotacja została przyznana tego faktu nie sanuje. Aby dotacja była należna zdania te musiały zostać wykonane w roku 2005. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.