I SA/Gd 745/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A.Ch. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzje; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Gd 745/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z 7 sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej A. C. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 i nałożenia sankcji w wysokości 427,68 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2003-2007 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Organ odwoławczy ustalił, że Skarżąca A. C. wnioskiem z dnia 14 maja 2008 r. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. Wnioskodawczyni oświadczyła, że prowadzi działalność rolniczą na działkach położonych na obszarach ONW, strefa Nizinna II o łącznej powierzchni 4,02 ha, oznaczonych od A do E. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, tak jak i organ pierwszej instancji, przyjął, że rzeczywista powierzchnia działek rolnych wynosi 2,40 ha. Na podstawie sporządzonego raportu z kontroli (nr [...]) przeprowadzonej w dniu 17 września 2007 r. w gospodarstwie Skarżącej oraz załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej stwierdził bowiem, że działki rolne oznaczone we wniosku jako A i E stanowią obszar o powierzchni 0,39 ha każda, a nie jak zadeklarowano – 1,15 ha, natomiast w odniesieniu do działek oznaczonych jako C i D stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, zaś na działce E – brak wykoszenia łąki. Wskazał, że przedmiotowy raport z kontroli wraz z naniesionymi zmianami doręczono wnioskodawczyni; podkreślono, że Skarżąca nie wniosła żadnych uwag do raportu. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, w świetle którego zastosowanie w niniejszej sprawie miał art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE Nr L 386 z 23.12.2006 r. ze zm.), gdyż różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym w rozpatrywanej sprawie przekraczała 50% - różnica ta wynosiła 1,62 ha, co stanowi 67,50%. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Skarżąca A. C. Zarzuty skargi są w istocie zastrzeżeniami do sporządzonego raportu z kontroli, na podstawie którego organy obu instancji dokonały nieprawidłowych – w ocenie Skarżącej – ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie powierzchni działek rolnych oznaczonych jako A, C, D i E. Podniosła, że – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – raport z kontroli nr [...] nie został jej doręczony. Otrzymała korektę, a następnie kopię raportu (oba dokumenty bez numeru i z podpisem tylko jednej z dwóch osób kontrolujących) oraz pisma od podmiotu, który kontrolę przeprowadził, który poinformował ją, że jeśli wprowadzone korekty będą miały wpływ na wysokość płatności to kopia raportu wraz z korektami zostanie jej przesłana ponownie. Podkreśliła również, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek odzwierciedla stan rzeczywisty. Zwróciła uwagę, że w pozycji nr 100 raportu wskazano, że wystąpiła pomyłka w opisie zdjęć, z czego wywiodła, iż zdjęcia nie przedstawiają jej gospodarstwa. Do skargi dołączyła kopie pism wykonawcy kontroli z dnia 23 września i 20 października 2008 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy objętej zarzutami skargi uznał, że skarga zasługuje na jej uwzględnienie. I. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej - obejmującą orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym jak i procesowym. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje więc w przypadku wystąpienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd rozpatrując według powyższych kryteriów zarzuty skargi stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. II. Skarżąca, działając jako rolnik, wnioskiem z 14 maja 2008 r. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. Skarżąca oświadczyła, że prowadzi działalność rolniczą na działkach położonych na obszarach ONW, strefa Nizinna II o łącznej powierzchni 4,02 ha, oznaczonych od A do E. Jak wynika z akt postępowania dołączonych do akt sądowych rozpoznawanej sprawy, w dniu 17 września 2007r., odbyła się w gospodarstwie Skarżącej kontrola na miejscu, przeprowadzona przez wyznaczoną firmę A S.A. – pod nieobecność strony. Z toku przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport nr [...], w którym między innymi stwierdzono, dla działki rolnej A powierzchnię 0,39 ha – a więc mniejszą od zadeklarowanej przez Skarżącą (zadeklarowała 1,15 ha); dla działki B stwierdzono w wyniku kontroli powierzchnię równą zadeklarowanej; dla działki C i D stwierdzono zaniechanie prowadzonej działalności rolniczej – działki te są nieużytkami, zaś dla działki E stwierdzono powierzchnię 0,39 ha, a więc mniejszą od zadeklarowanej przez Skarżącą, a ponadto stwierdzono brak wykoszenia łąki. Stwierdzono ponadto, że pozostałe powierzchnie są porośnięte krzewami i drzewami. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), wskazuje na warunki w jakich przyznaje się rolnikowi płatność ONW. Płatność przyznana jest do powierzchni działek rolnych - a nie do powierzchni całkowitej działek ewidencyjnych wskazanej w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne niezależnie od faktycznego areału na którym prowadzona jest działalność rolnicza. Zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U., z 2004r., nr 10, poz. 76 ze zm.) przez działkę rolną należy rozumieć działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r.) – jest to zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. W przypadku gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego użytkowania. Obszary, które wymagają odrębnego zgłoszenia użytkowania obejmują między innymi trwałe użytki zielone jak i ONW, również obszary na których jest realizowane przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt. Co w sprawie istotne – działka rolna może być położona na całej działce ewidencyjnej lub na jej części albo na kilku sąsiadujących ze sobą działkach ewidencyjnych, zaś rolnik otrzymuje płatność do użytkowanych działek ewidencyjnych. Wskazać również należy na art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiający szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2008 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.) - trwałe użytki zielone oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), nie włączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania z mocy art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Wszystkie zadeklarowane grunty, jako trwałe użytki zielone, winny być utrzymane zgodnie z normami – a to oznacza, że powinny podlegać koszeniu lub wypasaniu oraz podlegać zabiegom agrotechnicznym, o ile jest to wymagane, a to oznacza z kolei, że grunty porośnięte inną roślinnością lub grunty zaniedbane nie są objęte przedmiotową płatnością. III. W rozpoznawanej sprawie należy jednak w pierwszej kolejności wskazać na przepisy ustanawiające procedurę prowadzenia kontroli na miejscu. W art. 31 ust. 8 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007, nr 63, poz. 427 ze zm.) ustawodawca wskazuje, iż w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Art. 32 pkt 3 ww. ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewiduje z kolei delegację dla Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu, mając na względzie specyfikę poszczególnych działań. Na podstawie tej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. 2007, nr 168, poz. 1181). Z mocy § 7 ust 1 tego rozporządzenia raport, o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwany dalej raportem, powinien zawierać wskazane w tym przepisie dane. Raport jest sporządzany, w formie pisemnej, w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje podmiot kontrolowany, a drugi zatrzymują kontrolujący. Raport jest przekazywany podmiotowi kontrolowanemu w celu podpisania, w terminie 14 dni od dnia zakończenia wykonywania czynności kontrolnych (§ 7 ust. 3 rozporządzenia z 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu...), natomiast podmiot kontrolowany przekazuje jednostce kontrolującej podpisany raport w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu...). Podmiot kontrolowany może zgłaszać na piśmie zastrzeżenia przed podpisaniem raportu, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, zwracając jednocześnie uprzednio otrzymany raport, bowiem zgłoszone zastrzeżenia są poddawane analizie w pierwszej kolejności przez kontrolujących (§ 8 ust. 2 i 3 z 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu...). W przypadku gdy zgłoszone zastrzeżenia są zasadne, w całości albo w części, kontrolujący zmieniają lub uzupełniają w tym zakresie raport (§ 8 ust. 5 z 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu...). Jeżeli zastrzeżenia nie zostaną uwzględnione, w całości albo w części, kontrolujący przekazują podmiotowi kontrolowanemu pisemną informację zawierającą wskazanie przyczyn nieuwzględnienia tych zastrzeżeń, którą przekazuje się podmiotowi kontrolowanemu niezwłocznie, gdy zastrzeżenia nie zostały uwzględnione w całości, a jeżeli zostały uwzględnione w części - wraz z raportem zmienionym lub uzupełnionym. W sprawoe jednak podkreślić należy, że zgodnie z treścią § 9 ust. 1 rozporządzenia z 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu (...), do kontroli na miejscu w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ww. przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 - nie stosuje się, (...) a zastrzeżenia mogą być zgłaszane przez podmiot kontrolowany w terminie 14 dni od dnia otrzymania raportu, chyba że bezpośrednio po jej zakończeniu rolnik obecny podczas tej kontroli zgłosił te zastrzeżenia kontrolującemu (...). Art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich dotyczy wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), co stanowi przedmiot rozpoznawanej sprawy. Podkreślić należy, iż z mocy § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, jedynie do kontroli na miejscu dotyczącej wniosków o przyznanie pomocy na 2007 rok w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie stosuje się przepisów ww. rozporządzenia. Tym samym przyjąć należy a contrario, iż do kontroli na miejscu a dotyczących wniosku Skarżącej o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – na rok 2008 - przepisy cyt. rozporządzenia mają zastosowanie. IV. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w takim zakresie, który nie pozwala na akceptację wniosku organu odwoławczego, zawartego w odpowiedzi na skargę, o oddalenie skargi wniesionej przez Skarżącą. Zdaniem bowiem Sądu, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, należy podzielić stanowisko Skarżącej twierdzącej, że nie otrzymała ona raportu z tejże kontroli o wskazanym przez organ pierwszej i drugiej instancji nr [...]. Wolą ustawodawcy (por. pkt III nin. uzasadnienia) było umożliwienie rolnikowi zgłoszenia swych zastrzeżeń w oznaczonym terminie, który należy liczyć od dnia doręczenia rolnikowi raportu, a nie od dnia jego wysłania. W aktach sprawy, na co powołuje się zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, znajduje się kserokopia wyciągu z wykazu korespondencji wysłanej, z której ma wynikać fakt wysłania ww. raportu stronie skarżącej, co jednak nie świadczy o doręczeniu raportu. Ponadto z kserokopii tej, znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego (akta nie są ponumerowane), nie wynika kto dokonał wysyłki protokołu kontrolnego (raportu). Z dołączonych do skargi przez Skarżącą kopii pism przewodnich (kart 3 i 4 akt sądowych) wynika, że nie organ pierwszej instancji, a firma, której dyrektor oddziału regionalnego Agencji zlecił przeprowadzenie kontroli, to jest A S.A. z siedzibą w B. B., przesłała Skarżącej (...) kopię raportu z kontroli (...); przy czym podkreślić należy, iż z pism tych nie wynika informacja jakiego raportu kopię przesłano, bowiem nie wskazano numeru raportu a jedynie datę kontroli. Ze skargi natomiast wynika, że do tego pisma przewodniego nie został dołączony raport o numerze [...], na jaki powołuje się organ pierwszej i drugiej instancji w uzasadnieniu swych decyzji. Tym samym nie jest prawdziwe twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że Skarżąca w skardze potwierdziła fakt odbioru wskazanego raportu, co miało zastąpić dowód doręczenia Skarżącej wskazanego raportu. Sąd wskazuje na uchybienie przepisom ustawy z 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegające na tym, iż korespondencję ze Skarżącą prowadziła firma (spółka prawa handlowego), której co prawda organ pierwszej instancji zlecił przeprowadzenie kontroli, jednak fakt ten nie zmienia tego, iż zgodnie z przepisami postępowania zawartymi w tymże kodeksie postępowania administracyjnego - wszelkie doręczenia w toku postępowania winny być prowadzone zgodnie z prawem, a więc gdy nadawcą jest organ administracji państwowej. Z powyższego uchybienia wynikła w sprawie sytuacja, w której organ pierwszej instancji nie jest w stanie przedstawić dowodu doręczenia stronie raportu z przeprowadzonej kontroli. Tym samym brak jest dowodu, iż Skarżąca raport z przedmiotowej kontroli otrzymała. A przecież dopiero upływ terminu 14 dni, na jaki wskazuje ustawodawca dawał organowi pierwszej instancji możliwość wydania w sprawie decyzji. Prawo producenta jako strony postępowania jest chronione poprzez doręczenie kopii raportu, co w sprawie, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, nie miało miejsce (do akt dołączono jedynie dowód na dokonanie przesyłek poleconych w dniach 21 września 2008 r. i 20 października 2008 r.). To, że Skarżąca potwierdza, że otrzymała od A S.A. pisma informujące, że jeżeli kolejne wprowadzone zmiany będą miały wpływ na wysokość płatności, wówczas ponownie kopia raportu z kolejnymi zmianami zostanie jej doręczona, nie stanowi dowodu potwierdzającego, że doręczono jej przedmiotowy raport z przeprowadzonej w dniu 17 września 2007r. kontroli. Wskazany właściwy tryb postępowania zgodny jest z zasadą wyrażoną w dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi przejaw zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania i umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony, a zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie lub mało zrozumiale – a przecież w tej sprawie Skarżąca złożyła jednozdaniowe odwołanie nie precyzując zakresu swych zastrzeżeń. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków – w tym wypadku zarzutów odwołania - objętych pismem. Inaczej rzecz ujmując działający w sprawie organ – tu: organ odwoławczy - ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie doręczając – przed wydaniem decyzji - kopii raportu z kontroli nr [...], uniemożliwiając stronie złożenie zastrzeżeń do raportu, a po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji - do przygotowania argumentacji i uzasadnienia zarzutów odwołania, zaś organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to ważkie uchybienie. A przecież zgodnie z przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego, każda ze stron postępowania administracyjnego, ma prawo do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w przez organ pierwszej instancji, poprzez wniesienie odpowiedniego środka odwoławczego do organu drugiej instancji; do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie I SA/Łd 112/98; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97; wyrok NSA OZ w Katowicach z 20 stycznia 1998 r., I SA/Ka 1050/96; wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95). Zatem pomimo, iż decyzja organu odwoławczego sprowadzać się będzie do podtrzymania bądź uchylenia stanowiska organu pierwszej instancji - będzie ona wynikiem powtórnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz jego subsumcji do obowiązującego prawa, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W tej sprawie organ odwoławczy wadliwie zaakceptował fakt, iż organ pierwszej instancji wydając decyzję naruszył przepisy postępowania wobec braku uprzedniego doręczenia stronie kopii raportu z kontroli, powodując wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz uchybiając zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Raz jeszcze wskazać wypada, że realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym służy przede wszystkim art. 10 k.p.a. stanowiąc procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwiając pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość konfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.) - odstępując w spawie od doręczenia kopii raportu z kontroli, organ nie wskazał motywów, jakimi się kierował; trudno zresztą sobie wyobrazić, by w przypadku omawianej sprawy mogła rzeczywiście wystąpić jedna z przesłanek wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a. V. Nie może też ujść uwadze i ta okoliczność, iż inspektor terenowy w punkcie 100 raportu zawarł informację, iż na zdjęciach wystąpiła pomyłka w ich opisie w numerze producenta, przy czym opisując błąd ponownie wskazał na nieprawidłowy numer nie przypisany Skarżącej, a przecież zaświadczeniem z 28 kwietnia 2007r. Skarżącej nadano numer w ewidencji producentów [...] a nie numer [...]. Również przy sporządzaniu zdjęć inspektor terenowy trzymający tabliczkę błędnie wpisał numer producenta – na [...]. Uzasadnione tym samym stają się wątpliwości, czy wydrukowane zdjęcia stanowiące załącznik do raportu z kontroli z 17 września 2007r. oraz zdjęcia znajdujące się na płycie CD dołączone do akt postępowania administracyjnego są zdjęciami dotyczącymi zadeklarowanych przez Skarżącą działek. Tego rodzaju wątpliwości nie mogą działać na niekorzyść strony. W takiej sytuacji bez znaczenia dla usunięcia powyższych uchybień ma stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że z bazy danych ZSZiK prowadzonej przez ARiMR wynika, że nie istnieje producent o numerze [...], a skoro żadnemu podmiotowi takiego numeru nie przyznano, to mamy do czynienia z błędem pisarskim, nie mającym wpływu na prawidłowo przeprowadzoną kontrolę w dniu 17 września 2009r. Z takim twierdzeniem organu odwoławczego nie można się zgodzić; nie do zaakceptowania są bowiem tego rodzaju uchybienia, skoro wynik raportu skutkuje negatywnie w stosunku do uprawnień rolnika jako strony postępowania. Wskazać również należy, iż w odniesieniu do działki rolnej E, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w opisie stanu faktycznego wadliwie przypisał powierzchnię zadeklarowaną i stwierdzoną dla działki oznaczonej jako A. Powyższe konkluzje prowadzą do konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, w tym do ponownego przeprowadzenia kontroli, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób nie godzący w żadną z zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, przy zachowaniu procedury w której nadawcą wszelkiej korespondencji do strony postępowania jest organ administracyjny a nie - podmiot trzeci oraz doręczeniu stronie skarżącej raportu z właściwym pouczeniem o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń. Oceniając bowiem charakter przedstawionych naruszeń należy stanowczo opowiedzieć się za uznaniem ich za istotne uchybienie przepisom postępowania, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie. Stanowi to naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 1999 r. II SA 1210/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 1998 r. III SA 1035/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85 (opubl. w: ONSA 1986/1 poz. 13)). Reasumując: 1/ zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. 2007, nr 168, poz. 1181), w związku z art. 31 ust. 8 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007, nr 63, poz. 427 ze zm.) - w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu; 2/ powyższy termin ma znaczenie dla organu pierwszej instancji, który do jego upływu, winien się wstrzymać z wydaniem decyzji w sprawie, w oczekiwaniu na stanowisko kontrolowanego; 3/ nadawcą raportu z kontroli do rolnika jako strony postępowania może być dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, a nie upoważniony do kontroli podmiot, zaś w aktach postępowania musi znajdować się dowód doręczenia stronie raportu. Opisane wyżej uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji w ramach jej sądowej kontroli. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w danej sprawie mogło mieć wpływ na jej wynik stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. EK