I SA/Wa 1268/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku M. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją częściową Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1960 r., nr [...], i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1960r., nr [...], odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr. hip. "[...]", w części dotyczącej nieruchomości obejmującej obecnie działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...], - utrzymał w mocy swoją decyzję częściową z [..] lutego 2007 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzją częściową z [...] lutego 2009 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1960 r., nr [...], i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca, nr [...], odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", w części dotyczącej nieruchomości obejmującej obecnie wyżej wskazane działki ewidencyjne. W dniu 17 marca 2009 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek M. M. z dnia 13 marca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera uzasadnionych podstaw. Organ wskazał, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1960 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1960 r. zostały wydane w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Na podstawie tego dekretu, z dniem jego wejścia w życie, tj. 26 listopada 1945 r., wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy (art. 1). Organ nadzoru powołując treść przepisu art. 7 ust. 1 dekretu wskazał, że organ rozpatrujący wniosek dekretowy mógł odmówić uwzględnienia tego wniosku tylko wtedy, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było nie do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Zatem organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa własności czasowej miał obowiązek określenia przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie ustalenia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem nieruchomości według planu. Minister Infrastruktury podniósł, że na datę orzekania przez organy dekretowe, przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy, wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U Nr 34 z 1939 r., poz. 216), zatwierdzonym przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. (nr [...]). Stosownie do zapisów tego planu przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod parki. Organ nadzoru stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia jako prawnie obowiązującego Planu Generalnego na lata 1955-1965 zatwierdzonego przez Prezydium Rządu dnia 2 lutego 1956 r. Wskazał, że jest mu z urzędu wiadomym, że w Archiwum [...], w którym przechowywane są archiwalne plany zagospodarowania przestrzennego [...], przechowywana jest jedynie kopia tego planu (pod. Pismo Archiwum [...] z [...] listopada 1999 r., nadesłane do sprawy nr [...]). W ocenie organu nadzoru może to oznaczać, że takiego planu nie ma ponieważ nigdy nie został wydany lub, że plan taki istniał, ale nie zachował się jego oryginał lub uwierzytelniona kopia. Jednakże nawet przy przyjęciu, że plan taki istniał organ zauważył, że żaden przepis prawa nie dawał możliwości, aby uchwała Prezydium Rządu zatwierdzała plan, a co za tym idzie zatwierdzenie planu zagospodarowania przestrzennego przez Prezydium Rządu należy uznać za prawnie nieskuteczne. Z powyższych przyczyn brak jest podstaw do przyjęcia, że Plan Generalny na lata 1955-1965 wszedł do obrotu prawnego. Minister Infrastruktury podniósł, że bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest późniejsze, faktyczne przeznaczenie nieruchomości na cele inne, niż wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy dekretu nie uzależniałyby bowiem możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego od sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości. Znaczenie miało jedynie przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego i możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela zgodnie z założeniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Również sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez właściciela w latach wcześniejszych nie mógł wywrzeć wpływu na rozstrzygnięcie organów dekretowych w sytuacji, gdy następnie właściciel zmienił sposób korzystania z nieruchomości. Organ wskazał, że jak wynika z odwołania z 25 czerwca 1960 r., po wojnie K. M. zmienił sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, gdyż urządził na niej siedlisko mieszkalne, a na pozostałej części prowadził gospodarstwo warzywnicze. Taki sposób korzystania były właściciel zamierzał kontynuować po ewentualnym pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego, co w sposób jednoznaczny wynika z odwołania z 25 czerwca 1960 r. W ocenie organu nadzoru takie przeznaczenie nieruchomości przez byłego właściciela było nie do pogodzenia z przeznaczenie jej pod parki, co przewidywał obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nie można się zgodzić z poglądem skarżącego, iż wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń dekretowych jest błędne uzasadnienie orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Wprawdzie organy dekretowe błędnie uzasadniły kwestionowane orzeczenia, lecz ta wada nie może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ podniósł, że przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. M. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Decyzjom tym zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną jego interpretację w zakresie przedmiotu postępowania nadzorczego o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez przyjęcie, że wady zawarte w orzeczeniu administracyjnym z dnia 10 czerwca 1960r. oraz utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1960r. nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa mimo, iż dotyczyły podstawowych w tym postępowaniu kwestii takich jak: - ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, - ustalenie możliwości dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, - powołanie właściwego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uszło uwadze organu nadzoru, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. nie przeprowadziło analizy w zakresie obowiązującego planu zabudowania z 1931 r., zgodnie z którym nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod "park projektowany". Do treści tego planu powinny odnosić się rozważania o możliwości korzystania z gruntu przez K. M. Skarżący podkreślił, że jak to zostało przez niego wskazane w toku postępowania nadzorczego na przedmiotowym terenie K. M. prowadził do wybuchu wojny komercyjny park rozrywki pod nazwą [...], w którym znajdowała się sala do tańca, arena cyrkowa, tor do jazdy na wrotkach, a w okresie zimowym lodowisko oraz obiekty gastronomiczne i towarzyszące. Okoliczności te nie zostały uwzględnione w toku postępowania zakończonego decyzjami dekretowymi, jak również decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r. Skarżący zarzucił, że wnioski odnośnie zamierzeń dawnego właściciela organ nadzoru wyprowadził z odwołania K. M. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1960 r. nie dostrzegając przy tym, że dawny właściciel został wprowadzony w błąd przez organ administracji co do obowiązującego przeznaczenia nieruchomości. Nie był on pytany o zamierzenia co do nieruchomości przy ul. [...] lecz wypowiedział się co do gruntu zamiennego. Nawet gdyby właściciel prawidłowo ustalił obowiązujące przeznaczenie nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania z 1931 roku i zapewnił, że na przedmiotowym gruncie prowadzić będzie park publiczny niczego by to nie mieniło, ponieważ organy administracji przeznaczyły jego nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną zgodnie z Planem Generalnym zatwierdzonym przez Prezydium Rządu [...] lipca 1957 roku i plan ten konsekwentnie realizowały. Skarżący podniósł, wskazując na treść przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, że organ dekretowy powinien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić przeznaczenie terenu w obowiązującym planie zagospodarowania, a następnie ustalenia te odnieść do sposobu wykorzystania nieruchomości przez byłego właściciela i to zarówno aktualnego w dacie orzekania jak też możliwego do zrealizowania w przyszłości. Brak takich ustaleń skutkuje nieważnością decyzji odmownej. Skarżący powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. Nr I OPS 5/08 zgodnie z którą przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie zarówno przy przyjęciu przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną jak też przeznaczenia pod park projektowany organ rozpatrujący wniosek dekretowy nie miał ostatecznych powodów do ustalenia, że dalsze korzystanie z nieruchomości koliduje z tym przeznaczeniem co mogłoby skutkować orzeczeniem odmownym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym przypadku nie ma ustawy szczególnej. Tak więc kontrola sądu administracyjnego sprawowana będzie pod względem zgodności z prawem. Kontrolą sądu objęte jest postępowanie nadzorcze, którego przedmiotem są dwa akty administracyjne: orzeczenie z [...] czerwca 1960 r. odmawiające ustanowienia byłemu właścicielowi prawa własności czasowej i decyzja z [...] lipca 1960 r. utrzymująca to orzeczenie w mocy. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności organ nadzoru miał obowiązek wyjaśnienia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności. Rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa, a naruszenie takie nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym praworządnego państwa. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze, obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko tego, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, lecz także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte przypadkami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Wymaga też dodania, że przepisy kpa nie dają podstawy do wyłączenia w postępowaniu nadzorczym ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 8 kpa, a także przepisów normujących postępowania dowodowe, w tym w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ nadzoru w zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej błędnie ocenił, że wydane w postępowaniu zwykłym decyzje dają się pogodzić z porządkiem prawnym. Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, że jedyną wadą decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności było wadliwe uzasadnienie, co - w ocenie organu - nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji organów dekretowych nie stanowi istoty sprawy. Jest nią przede wszystkim nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do prawidłowego rozpoznania wniosku dekretowego, co skutkowało wyprowadzeniem nieadekwatnych konsekwencji prawnych (odmowa przyznania własności czasowej). Biorąc pod uwagę powyższe uwagi wskazać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ja poprzedzająca naruszają prawo, co skutkuje uwzględnieniem skargi. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu wniosek powinien być uwzględniony, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przy czym chodzi o plan obowiązujący w dacie rozstrzygania w postępowaniu zwykłym. Zważyć należy, że organy dekretowe nie tylko nie wskazały obowiązującego planu, lecz przede wszystkim błędnie założyły, iż zgodnie z obowiązującym planem nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Organy te w żaden sposób nie wykazały, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wobec tego wymaga podkreślania, że zgodnie z planem z 1931 r. obowiązującym w dacie orzeczeń dekretowych teren, na którym położona była nieruchomość, przeznaczony był pod park publiczny. Jest to zasadniczo inne przeznaczenie terenu niż wskazane w aktach organów dekretowych. A więc, organy w postępowaniu zwykłym, nie rozpatrzyły wniosku dekretowego pod kątem obowiązującego w dacie orzekania planu zabudowania, z czego organ nadzoru nie wyprowadził konsekwencji prawnych. Nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem organu nadzoru, że zarówno przeznaczenie w planie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, jak i pod park publiczny prowadzi do takiego samego kierunku rozstrzygnięcia, gdyż w obu przypadkach brak było prawnych możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku dla byłego właściciela. Wskazać trzeba, że problematyka możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowania na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 7 dekretu nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego, czy korzystanie z gruntu da się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Dopuszczalne było bowiem przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył ponadto, że przyjęcie poglądu o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu konieczne było czynienie stosownych ustaleń. Pogląd wyrażony w powyższej uchwale Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Organ nadzoru powinien był więc dokonać wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia i decyzji dekretowych planu zabudowania oraz szczegółowo wyjaśnić, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Organ nadzoru a priorii założył, że przeznaczenie terenu na park samo przez się wykluczało możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Ponadto organ nadzoru wadliwe przyjął, że skoro z odwołania K. M. od orzeczenia z [...] czerwca 1960 r. wynika, że nieruchomość była wykorzystywana pod gospodarstwo ogrodniczo- warzywne i stanowiła źródło utrzymania jego i rodziny, to oznacza, iż były właściciel nie zamierzał zmienić sposobu korzystania z nieruchomości, a wobec tego nie był w stanie zapewnić realizacji celu wskazanego w planie. Ma rację skarżący, że były właściciel został wprowadzony w błąd co do obowiązującego planu i jego treści, a także nie był pytany przez organy dekretowe o przyszłe zamierzenia w kontekście obowiązującego planu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanej uchwale z 26 listopada 2008 r., organ powinien poczynić ustalenia pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Zważyć należy, że stosowanie do dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu gmina miała obowiązek, uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (planie zagospodarowania przestrzennego), a to oznacza, że wnioskodawca nie miał obowiązku wykazywania, że działalność taka była dotychczas na gruncie prowadzona. Wobec tego stanowisko organu nadzoru co do oceny odwołania w kontekście art. 7 ust. 2 dekretu, jest wadliwe. Nie bez znaczenia dla oceny ewentualnych zamierzeń byłego właściciela było prowadzenie przez niego przed wojną komercyjnego parku rozrywki. Gdyby odwołujący się powziął z orzeczenia dekretowego wiedzę, że teren, na którym położona jest jego nieruchomość, przeznaczony jest według planu pod park publiczny, to nie można wykluczyć, że treść jego odwołania byłaby zupełnie inna. Dlatego niedopuszczalne było wyprowadzanie konsekwencji prawnych z odwołania byłego właściciela. W sprawie nie zostało także wszechstronnie wyjaśnione przez organ nadzoru, czy cała nieruchomość przeznaczona była na cel określony w planie z 1931 r. oraz jak była usytuowana działka wg planu, tj. czy położona w jego planowanej centralnej części, czy na obrzeżach. Z oznaczenia naniesionego przez uprawnionego geodetę na odrysie planu z 1931 r. nie można ustalić, jak jest położona nieruchomość. Kolorem niebieskim oznaczono jedynie rejon, w którym położona jest nieruchomość, bez jej oznaczenia i usytuowania w tym rejonie. Kwestia położenia może także mieć znaczenie dla oceny pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie. Nie wyjaśnienie powyżej wskazanych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także na ocenę organu nadzoru, że akty administracyjne wydane w postępowaniu zwykłym nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 152 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.