II SA/Ol 1029/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. i R. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na nadbudowę oraz adaptację poddasza 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. i R. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta po rozpatrzeniu wniosku E. i R. R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz adaptację poddasza na cele mieszkalne w miejscowości A w gminie A na działce o nr geodezyjnym "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej decyzji, wniesionego przez uczestnika postępowania H. E., Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji podniósł, że organ I instancji nie wyegzekwował od inwestora przedłożenia projektu budowlanego opracowanego zgodnie z wymaganiami § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Następnie decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz inwestorów E. i R. R. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz adaptację poddasza na cele mieszkalne i pozwolenia na rozbiórkę istniejącej szopy drewnianej od strony północnej budynku w miejscowości A w gminie A, na działce o nr geodezyjnym "[...]". Odwołanie od ww. decyzji wniosła H. E. zarzucając naruszenie § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według odwołującej organ I instancji nie wziął pod uwagę, że na granicy działek niezgodnie ze wskazanymi przepisami dopuszczono usytuowanie składu opału o wysokości 5,89 m. Taka zabudowa, zdaniem odwołującej jest niezgodna z decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda podniósł, że uzupełniony projekt budowlany nadal nie określa w jakiej odległości od granic sąsiadujących nieruchomości usytuowany ma być rozbudowywany budynek. Organ odwoławczy uznał, że niezbędne będzie przygotowanie przez inwestora projektu zagospodarowania działki zawierającego m.in. charakterystyczne wymiary i wzajemne odległości obiektów budowlanych od granic nieruchomości, zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem odległości ścian przebudowywanego pomieszczenia składu opału od granic nieruchomości. Według Wojewody po uzupełnieniu wskazanych braków niezbędne będzie ponowne sprawdzenie przez organ I instancji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w opinii organu odwoławczego Starosta nie wyegzekwował od inwestora przedłożenia wymaganej zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oceny technicznej przebudowywanego i nadbudowywanego obiektu. Skargę na ww. decyzję wywiedli E. i R. R., zarzucając naruszenie art. 34 ustawy dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a także § 2, § 12 i § 330 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również § 8 i § 1 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W skardze podniesiono tez pogwałcenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 kpa. Skarżący podkreślili, że przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stosuje się w ich sprawie ponieważ budynek będący przedmiotem inwestycji powstał przed 1939r. Ponadto w opinii skarżących nie ma mowy w rozporządzeniu o ograniczeniu w przypadku nadbudowy istniejącego budynku do odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy. Skarżący powołali się na wyrok z dnia 13 grudnia 2006r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II OSK 1146/05), w którym podniesiono, że nadbudowa dokonywana w obrysie gabarytu istniejącego budynku nie jest nowym usytuowaniem obiektu w terenie i w związku z tym jej dopuszczalność nie wymaga zachowania wymogów w zakresie zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią. Zdaniem skarżących projekt budowlany spełnia wszelkie wymogi przepisów Prawa budowlanego. W opinii strony skarżącej w projekcie budowlanym zawarto projekt zagospodarowania działki, który w wystarczający sposób obrazuje usytuowanie inwestycji na nieruchomości. Skarżący zwrócili uwagę, że odległości budynku od granic sąsiadujących nieruchomości określają rysunki zagospodarowania terenu, rzutów poszczególnych kondygnacji budynków w skali 1:100 z naniesionymi granicami nieruchomości, a wymiary budynku podano z dokładnością do 1 cm. Z projektu zatem wynika, że odległości ściany składu opału od granicy z działką nr "[...]" wynoszą od około 20 do ok. 90 cm. W opinii skarżących organ II instancji był w stanie dokonać oceny projektu budowlanego bez kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Według strony skarżącej niezrozumiałe jest także żądanie Wojewody odnoszące się do konieczności sporządzenia oceny technicznej przebudowywanego budynku w sytuacji, gdy taka wystarczająca ocena techniczna została sporządzona i zamieszczona w opisie technicznym. Skarżący zarzucili wojewodzie nieprawidłowe rozpoznanie sprawy i niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Decyzji zarzucono również powołanie się na niewłaściwą podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadnym jest przede wszystkim wskazać, że stosownie do treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z niebudzących wątpliwości poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie wynika, iż organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 618, 619, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87). Równocześnie w literaturze przedmiotu, jak również orzecznictwie podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale naruszono w nim w sposób rażący przepisy procesowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 626). Tymczasem w sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ miał możliwość dokonania samodzielnej oceny przedłożonego mu projektu budowlanego. Wojewoda wprawdzie podniósł, że projekt budowlany nie określa w jakiej odległości od granic sąsiadujących nieruchomości usytuowany ma być rozbudowywany budynek. Tymczasem zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r., Nr 156, poz. 1118) projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że niezbędne będzie przygotowanie przez inwestora projektu zagospodarowania działki zawierającego m.in. charakterystyczne wymiary i wzajemne odległości obiektów budowlanych od granic nieruchomości. Stwierdził, że będzie wówczas możliwe ponowne sprawdzenie przez organ I instancji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże organ odwoławczy nie zwrócił uwagi - jak słusznie wskazują skarżący, że odległości budynku od granic działki Nr "[...]" określają rysunki rzutów poszczególnych kondygnacji budynków w skali 1:100 z naniesionymi granicami nieruchomości, a wymiary budynku podano z dokładnością do 1 cm. Także projekt zagospodarowania terenu posiada podaną skalę w jakiej został sporządzony z naniesieniem dokładnego obrysu rozbudowywanego obiektu, z zaznaczeniem granic działki oraz posadowieniem budynku na działce sąsiedniej Nr "[...]". Na podstawie projektu budowlanego możliwe jest zatem określenie odległości ściany składu opału od granicy z działką nr "[...]". W tej sytuacji niezrozumiałym jest dlaczego organ odwoławczy jako organ merytoryczny i powołany do ponownego rozpoznania sprawy nie dokonał samodzielnej merytorycznej oceny zgodności projektu budowlanego z prawem budowlanym, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda nie wykazał dlaczego nie był w stanie wykonać tego samodzielnie. Dopiero w razie stwierdzenia uzasadnionych braków w projekcie budowlanym organ II instancji mógłby ewentualnie we własnym zakresie zwrócić się do inwestorów o stosowne jego uzupełnienie, wskazując precyzyjnie czego żąda i dlaczego jest to niezbędne dla właściwej oceny projektu budowlanego. Mnożenie żądań w stosunku do skarżących bez wskazania czemu one konkretnie służą przyczynia się jedynie do przedłużania trwającego postępowania a nie jego merytorycznego zamknięcia. Tym bardziej, że Wojewoda po raz drugi uchyla decyzję organu I instancji kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zarzucił również brak oceny technicznej przy przedstawionym projekcie przebudowy. Jednakże przedmiotowy projekt budowlany zawiera opis techniczny planowanej inwestycji, na który składają się m.in. opis ogólny, dane ogólne dotyczące projektowanych części budynków, opis szczegółowy konstrukcji obiektu i uwagi technologiczne. Wprawdzie zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2003r., Nr 120, poz. 1133) w wypadku projektowania przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą, w uzasadnionych wypadkach, także ocenę aktualnych warunków geologiczno-inżynierskich i stan posadowienia obiektu budowlanego. Jednakże organ II instancji powinien odnieść się do wspomnianego, zawartego w projekcie budowlanym opisu technicznego opracowanego dla projektowanej przebudowy. Dopiero oceniając, że jest on niewystarczający z powodów merytorycznych bądź formalnych mógłby zażądać dostarczenia takiej oceny technicznej. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego nie mógł dokonać samodzielnej oceny projektu budowlanego. Tymczasem Wojewoda jako organ ponownie rozpoznający sprawę zobowiązany jest do oceny merytorycznej projektu budowlanego i dopiero w przypadku jednoznacznego stwierdzenia uzasadnionych braków w takim projekcie może sam zwrócić się o uzupełnienie stosownej dokumentacji. Zaznaczyć trzeba jednak, że organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w jakim celu konieczne jest uzupełnienie projektu budowlanego i dlaczego jest to niezbędne do prawidłowej oceny przez niego takiego projektu. Niedopuszczalne zaś jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego bez wykazania dlaczego organ odwoławczy nie jest w stanie samodzielnie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ odwoławczy stosownie bowiem do treści art. 136 kpa może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wojewoda stwierdzając konieczność uzupełnienia materiałów sprawy winien w pierwszej kolejności rozważyć konieczność wezwania skarżących do uzupełnienia projektu budowlanego. Trudno bowiem przyjąć, że poprawienie w projekcie budowlanym projektu zagospodarowania działki oraz przedłożenie oceny technicznej wychodzi poza ramy postępowania dowodowego, które zgodnie z art. 136 kpa może samodzielnie przeprowadzić Wojewoda. Dopiero zaś konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego wychodzącego poza ramy określone w art. 136 kpa, pozwala na uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Wówczas jednak uzasadnienie decyzji odwoławczej stosownie do treści art. 107 § 3 kpa winno dokładnie wyjaśniać dlaczego organ skorzystał z tego rozwiązania i czemu w jego ocenie postępowanie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Wyjaśnić jednocześnie należy, że mylą się skarżący wskazując, że przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., Nr 75, poz. 690) nie stosuje się w niniejszej sprawie ponieważ budynek będący przedmiotem inwestycji powstał przed 1939r. Z § 2 ust. 1 wynika bowiem jasno, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych na które powołują się skarżący stanowi, że jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zapis ten nie wyklucza wiec stosowania przepisów rozporządzenia do inwestycji jaką zamierzają zrealizować skarżący. Pomimo bowiem faktu, że ich budynek powstał przed rokiem 1939, skarżący jego rozbudowy zamierzają dokonać już pod rządami obowiązującego rozporządzenia, a § 330 w żadnym razie nie może stanowić wyłączenia przepisów rozporządzenia w niniejszej sprawie. Wojewoda rozpoznając sprawę ponownie zastosuje się do wykładni przepisów prawa dokonanej w wyroku. Ocena merytoryczna zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa możliwa będzie jednak dopiero po właściwym przeprowadzeniu postępowania przez organ w aspekcie formalnym i wydaniu przez ten organ decyzji merytorycznej. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.