II SA/Ol 1039/09

Dnia 12 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi W. W. - S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Naczelnik Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miejskiego w W., działając z upoważnienia Burmistrza W., przyznał W. W.-S. dodatek mieszkaniowy w kwocie "[...]" miesięcznie na okres od dnia "[...]" do "[...]". Pismem z dnia "[...]" Prezes Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej w W. poinformował organ, iż W. W.-S. zalega z opłatami z tytułu zużycia wody w kwocie "[...]". W związku z tym w dniu "[...]" organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, pouczając jednocześnie o możliwości składania wyjaśnień i wniosków w sprawie. W dniu "[...]" W. W.-S. złożyła pisemne wyjaśnienie podnosząc, iż nie jest prawdą, że zalega z opłatami za bieżące zużycie wody. Wyjaśniła, że w "[...]" nabyła mieszkanie ze Spółdzielni na zasadach odrębnej własności. Podała, że posiada nowe wodomierze, których nie chce odczytywać zarządca jej bloku. Wskazała, że w miesiącu "[...]" i "[...]" uiściła należność za wodę ryczałtem, gdyż pracownik spółdzielni nie chciał jej wypełnić wniosku o dopłatę. Jednak, jak stwierdziła, wody zużywa miesięcznie, na kwotę około "[...]". W załączeniu strona przedstawiła kopię pism stanowiących korespondencję z organami Spółdzielni. Z dokumentów tych wynika, iż skarżąca w "[...]" zgłosiła sprzeciw odnośnie ryczałtowego rozliczania opłat za wodę ze względu na posiadanie wodomierzy, które zobowiązała się wymienić na nowe. W odpowiedzi pismem z dnia "[...]" Prezes Zarządu Spółdzielni poinformował wymienioną, że zużycie wody w jej mieszkaniu rozliczane jest w oparciu o § 1 ust. 1 i 2 regulaminu w sprawie zasad eksploatacji wodomierzy oraz rozliczania kosztów zużycia wody i odprowadzania ścieków w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej w W. Wskazał też, że zadłużenie z tego tytułu za miesiące "[...]" wynosi "[...]". Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]" Burmistrz W., na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), orzekł o wstrzymaniu W. W.-S. wypłaty dodatku mieszkaniowego w przyznanej uprzednio kwocie z dniem "[...]". Organ uzasadnił, iż powołany przepis uzależnia wypłatę dodatku od tego czy osoba posiadająca przyznany dodatek mieszkaniowy na bieżąco opłaca należności za lokal. Stwierdził, iż w przypadku strony opłaty te nie są wnoszone, gdyż zaległość z tytułu opłat za wodę wynosi "[...]". Organ zaznaczył, iż strona sprzeciwia się uiszczaniu kwot za wodę, którymi jest obciążana zgodnie z regulaminem, domagając się odczytu swoich wodomierzy, które jako jedyne w budynku nie zostały wymienione. W. W.-S. wniosła odwołanie od tej decyzji, podnosząc przytoczone powyżej argumenty. Stwierdziła, że nie rozumie na jakiej podstawie administracja Spółdzielni wystawia jej fikcyjne rachunki za wodę i to w różnej kwocie, skoro nikt nie odczytuje jej liczników. Podała, że na walnym zebraniu Spółdzielni ustalono, iż odczytywanie liczników winno odbywać się co 6 miesięcy. Zatem ponowny odczyt jej liczników powinien nastąpić w miesiącu "[...]". Wyjaśniła, że od dawna posiada nowe zakupione wodomierze i prosiła administrację o ich zamontowanie. Zaznaczyła też, że jako właściciel mieszkania ma prawo decydowania komu otworzyć drzwi i jakie remonty należy przeprowadzać wewnątrz lokalu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podnosząc, iż w przypadku stwierdzenia istnienia zaległości za zajmowany lokal mieszkalny organ jest zobowiązany wydać decyzję o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Bez znaczenia są przy tym powody, które legły u podstaw powstania zaległości. Warunkiem koniecznym do takiego rozstrzygnięcia, poza oczywiście istnieniem zaległości w chwili wydawania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, jest także spełnienie drugiego warunku zgodnie z którym zaległości musiały powstać w okresie w którym strona miała przyznany dodatek mieszkaniowy. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie oba warunki zostały spełnione. Fakt powstania zaległości potwierdzają pisma Spółdzielni Mieszkaniowej w W. z dnia "[...]" oraz "[...]". Wynika z nich, iż zaległość za miesiące "[...]" wynosi "[...]". Organ stwierdził, iż powyższe obligowało do podjęcia decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego i takiej decyzji nie sposób zarzucić jakichkolwiek uchybień. Ponadto Kolegium wyjaśniło odwołującej, że wydane rozstrzygnięcie nie pozbawia jej definitywnie prawa do wstrzymanego dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego wypłaty jest jednak uregulowanie zaległości w terminie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. W.-S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji wobec oparcia jej na fikcyjnych zaległościach, bez uwzględnienia dokonanych przez nią wpłat i odczytów wodomierzy oraz wniosła o zaliczenie okresów bez dodatku do jego przyznania. Podniosła, że od "[...]" naliczano jej fikcyjne zaległości, wykazując przy tym różne ich kwoty, bez odczytywania stanu wodomierzy. Skarżąca nie zgodziła się z takim stanem rzeczy. Stwierdziła, że jest osobą uczciwą i dodatek mieszkaniowy jej się należy. Wyraziła też niezrozumienie dla stosowania "bzdurnych" regulaminów. Podała, że zwróciła się do Prokuratury Rejonowej w G. o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji, gdyż nie wie do kogo się zwrócić, aby uczciwie ją rozliczono. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010r. skarżąca podtrzymała skargę w całości i argumenty w niej zawarte. Dodatkowo podała, że w sądzie powszechnym toczy się przeciwko niej postępowanie z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej o zapłatę należności za wodę. Wyrok w tej sprawie jeszcze nie zapadł. Nie doszło do ugodowego załatwienia sprawy, ponieważ skarżąca nie zgadza się z roszczeniem. Uważa, iż należność za wodę jest niezasadna. Stwierdziła, iż według jej wiedzy i wskazań liczników opłaty za wodę w całości pokrywały jej koszt zużycia wody, a nawet powinna mieć nadpłatę z tego tytułu. Wyraziła też niezrozumienie z jakiego powodu Spółdzielnia odmawia odczytywania pomiarów liczników elektronicznych, które dotychczas były odczytywane i honorowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał sprawy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym (art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.a-c i pkt 2 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tym samym sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Kierując się powyższymi kryteriami przy rozpoznawaniu sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej powoływanej jako k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji wydały bowiem rozstrzygnięcia opierając się bezkrytycznie jedynie na informacji zarządcy budynku o zaleganiu przez skarżącą z opłatami z tytułu zużycia wody, nie czyniąc w tym zakresie żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych oraz bez należytego rozważenia i odniesienia się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Zasadnym jest zauważyć, że istotą dodatku mieszkaniowego przewidzianego przez ustawę z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest partycypowanie organów administracji publicznej w ponoszeniu kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego przez osoby posiadające do niego tytuł prawny, które jednak we własnym zakresie nie są w stanie sprostać ponoszeniu wydatków związanych z jego utrzymaniem. Chodzi tu o świadczenie będące dodatkiem – uzupełnieniem- kosztów utrzymania lokalu. Konsekwencją tego jest okoliczność, że osoba, której dodatek przyznano musi ponosić i uiszczać pozostałą poza dodatkiem mieszkaniowym część opłat związanych z utrzymaniem lokalu. Jeżeli tego nie czyni dodatek musi być wstrzymany. Stanowi o tym art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem w wypadku stwierdzenia, że osoba której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Z treści powyższego przepisu wyraźnie wynika, że to organ przyznający dodatek mieszkaniowy i jednocześnie otrzymujący zawiadomienie o nieopłacaniu na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny ma stwierdzić, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności z tytułu czynszu. Zatem zadaniem organu jest zweryfikowanie informacji zarządcy budynku, w tym ustalenie w szczególności czy zgłoszona zaległość ma charakter bieżący, tzn. czy dotyczy zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, którego wstrzymanie wypłaty ma nastąpić. Tylko takie zaległości uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia w trybie cytowanego przepisu, których późniejsze uiszczenie będzie podstawą do wypłaty wstrzymanego dodatku mieszkaniowego (o czym stanowi omawiany przepis w zdaniu trzecim). Organy orzekające nie poczyniły natomiast w tym kierunku żadnych ustaleń faktycznych, rozbieżnie przy tym przyjmując stan zadłużenia z tytułu należności za wodę (stan na "[...]"). Organ I instancji przyjął, że jest to suma "[...]" w sytuacji, gdy z zawiadomienia Spółdzielni Mieszkaniowej nie wynikało jakiego okresu zadłużenie to dotyczy. Organ odwoławczy natomiast stwierdził, że zaległość za miesiące "[...]" wyniosła "[...]" (obejmowała więc częściowo okres sprzed wydania decyzji przyznającej wstrzymany dodatek mieszkaniowy). Dysproporcja tych sum, jak również kwestionowanie przez stronę istnienia bieżących zaległości w opłatach za wodę uzasadniały konieczność dokonania ustaleń, jakie jest faktyczne zadłużenie skarżącej w okresie objętym decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny wyjaśnić, czy skarżąca istotnie nie regulowała na bieżąco należności czynszowych, czy też - wpłacała je regularnie, lecz w innej wysokości, niż określał zarządca, jednocześnie tocząc ze spółdzielnią spór co do wysokości należności. Organ winien ustalić wysokość miesięcznych wydatków, określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, związanych z eksploatacją przedmiotowego lokalu w okresie po "[...]", w tym wysokość części tych wydatków obciążającą W. W.-S. oraz terminy płatności oraz kwoty i daty wpłat dokonywanych przez nią za poszczególne miesiące. W sprawie, której przedmiotem jest wstrzymanie wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego, nie ma bowiem - jak już wspomniano- znaczenia wysokość ogólnej zaległości wobec Spółdzielni Mieszkaniowej. Istotnym jest zaś, czy zaległość ta dotyczy należności bieżących. Fakt istnienia zaległości czynszowych z poprzednich okresów, przy bieżącym regulowaniu należności nie ma, w świetle art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przesądzającego znaczenia przy podejmowaniu decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku. Ponadto w sytuacji, gdy strona konsekwentnie neguje nie tylko wysokość zadłużenia ale także sam fakt posiadania długu wobec Spółdzielni Mieszkaniowej, organy winny rozważyć, czy i ewentualnie jaki wpływ na tok postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ma postępowanie toczące się przed sądem powszechnym pomiędzy skarżącą a Spółdzielnią Mieszkaniową o zapłatę należności z tytułu zużycia wody. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 244 § 1 kodeksu cywilnego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, na które powołuje się skarżąca, jest ograniczonym prawem rzeczowym, do którego mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego. Organy administracji publicznej nie mogą więc ingerować w treść stosunku cywilno - prawnego i ocenić, czy wewnątrz spółdzielcze regulacje prawne, regulujące sposób naliczania odpłatności członków spółdzielni za wodę, wiążą skarżącą jako członka Spółdzielni Mieszkaniowej a co za tym idzie, czy zasadnym było obciążanie skarżącej ryczałtem za wodę. Reasumując stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony i rozważony, nie zebrano bowiem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Podkreślić należy, iż organ administracji publicznej rozstrzygając o uprawnieniach strony jest szczególnie zobowiązany do starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przepisy te konstytuują zasadę prawdy obiektywnej, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego – w myśl art. 80 kpa. Wyrazem tej oceny powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. W myśl tego przepisu uzasadnienie decyzji powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznania motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i przez same strony postępowania. Podkreślić należy również, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto zważyć trzeba, iż organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 k.p.a. ). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W sprawie niniejszej decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów. Przede wszystkim, organy obu instancji, opierając się na informacji spółdzielni mieszkaniowej, nie wyjaśniły w sposób dostateczny kwestii zadłużenia za wodę. Na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy nie można ustalić, czy na skarżącej ciążył obowiązek uiszczania należności za wodę ryczałtem, czy też tak jak wywodzi skarżąca powinna być rozliczana na podstawie stanu wodomierzy. W konsekwencji nie można stwierdzić, czy i ile wynosi bieżące zadłużenie z tego tytułu, tj. powstałe w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym celu organ powinien dokonać własnych ustaleń i stwierdzić, czy rzeczywiście zaistniały podstawy do wstrzymania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Prowadząc postępowanie dowodowe organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Następnie powinien wydać decyzję uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie mając na uwadze treść art. 8, art.11 i art.107§ 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a.