II OSK 1625/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fermy Drobiu "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2101/09 w sprawie ze skargi Fermy Drobiu "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję a także decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Fermy Drobiu "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 1 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2101/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fermy Drobiu "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych. W uzasadnienie Sąd podniósł, że zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, że zachodzą podstawy do wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej przez skarżącą. Instalacja ta jest bowiem eksploatowana bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Przepis art. 365 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., według stanu obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego (przepis ten został znowelizowany w trakcie postępowania w ten sposób, że został oznaczony jako art. 365 ust. 1, niemniej zasadnie został powołany przez organy w wersji pierwotnej z uwagi na treść art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.). Pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (art. 201 ust. 1 p.o.ś.). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 201 ust. 2 p.o.ś. wydano rozporządzenie Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zawiera katalog rodzajów takich instalacji. W świetle ust. 6 pkt 5 ppkt 2 załącznika do rozporządzenia instalacją taką jest instalacja do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej (obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej) ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę. W ocenie Sądu zasadnie przyjęły organy, że użyte w rozporządzeniu sformułowanie "produkcja lub przetwórstwa produktów spożywczych" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym nie tylko produkcję lub przetwórstwo żywności dla ludzi, jak i produkcję lub przetwórstwo pasz dla zwierząt. Nietrafnie powołuje się skarżący na postanowienia rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31 z 1.2.2002, str. 1—24; Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 06 P. 463 – 486). W art. 2 tego rozporządzenia wskazuje się, że dla jego celów "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. W przepisie tym postanawia się, że "środek spożywczy" nie obejmuje pasz. Jednakże powyższe definicje są prostą konsekwencją przedmiotu regulacji cyt. rozporządzenia, którym jest bezpieczeństwo żywności, tj. określenie wymagań mających na celu zapewnienie odpowiedniej jakości żywności spożywanej przez człowieka. Z tego punktu widzenia oczywiście celowym było pozostawienie poza jego regulacjami pasz dla zwierząt, albowiem standardy jakości tychże pasz są inne niż standardy produktów żywnościowych przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Innemu celowi służy natomiast instytucja uregulowana w art. 365 ust. 1 pkt 1 (obecnie art. 365 ust. 1) p.o.ś., która nie jest instrumentem mającym zapewnić bezpieczeństwo żywności, a instrumentem ochrony środowiska, polegającym na wstrzymywaniu nielegalnego użytkowania instalacji, a co za tym idzie wstrzymywaniu pochodzących z tych instalacji szkodliwych emisji. Z tego punktu widzenia nie byłoby racjonalnym domniemywanie, że zagrożenie dla środowiska stanowią instalacje służące do produkcji żywności dla ludzi, a nie stanowią instalacje służące do produkcji pasz dla zwierząt. Z punktu widzenia ochrony środowiska, tj. z punktu widzenia zagrożenia dla tego środowiska, jakie może powstawać przy eksploatowaniu instalacji są to w oczywisty sposób sytuacje tożsame. Powyższy wyrok został zaskarżony w drodze skargi kasacyjnej, w której Sądowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu punktu 6.5 b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że instalacja nasza spełnia definicję określoną w tym punkcie, tj. że jest to instalacja do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej ponad 300 ton wyrobów na dobę, podczas gdy w rzeczywistości instalacja do produkcji pasz nie jest tożsama z instalacją do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych. W związku z tym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że w opinii spółki orzeczenie WSA narusza przepisy prawa materialnego w sposób uzasadniający jego uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w dostateczny sposób nie pochylił się nad argumentami spółki przedłożonymi w skardze. Nie budzi wątpliwości spółki prawo Ministra Środowiska do swobodnego wyboru instalacji, które wymagają uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Oczywiście prawo to nie jest w pełni swobodne, ponieważ stanowi transpozycję dyrektywy 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli. Jednak czytanie wprost treści rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. nie daje podstaw do wyciągania wniosków, że wytwórnie pasz (jako instalacje do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę) wymagają pozwolenia zintegrowanego. Spółka nie broni się przed koniecznością uzyskania pozwolenia zintegrowanego, ale wskazuje na fakt, że złe tłumaczenie dyrektywy nie może odbijać się w sposób niekorzystny na przedsiębiorcach prowadzących taką działalność. Minister mógł doprecyzować rozporządzenie (na przykład w formie noweli rozporządzenia) w taki sposób, aby zapisy w nim zawarte nie budziły jakichkolwiek wątpliwości. Spółka nie kwestionuje również relacji pomiędzy PKD (EKD) a NACE, również faktu opublikowania dokumentu referencyjnego BREF. Sąd nie pochylił się dostatecznie głęboko nad treścią punktu 6.5b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. i nie wskazał innej definicji żywności, z której wynikałoby jednoznacznie, że pasza jest to żywność wskazując jedynie na NACE, PKD i BREF. Poza cytowanymi NACE, PKD i BREF nie wskazał dowodu na to, że pasza stanowi żywność. NACE i PKD wskazują jedynie na to, że działalności wpisano do jednej grupy, a nie to, że paszę i żywność należy traktować tak samo i stanowią, że stanowią one żywność. Jeżeli nawet przyjąć, że nastąpiła rozbieżność pomiędzy kwalifikacją paszy w rozporządzeniu 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. i PKD (NACE) to wątpliwość taka powinna być rozstrzygnięta na korzyść spółki. Tłumaczenie takie nie uprawnia organów ochrony środowiska do twierdzenia, że zakłady produkujące pasze w ilości powyżej 300 ton na dobę mają obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Pasza jest całkowicie innym produktem od żywności, a co za tym idzie niedopuszczalnym jest wywód, że pasza jest żywnością i nie ma tu znaczenia, jak sugeruje WSA, artykuł 365 ust. l p.o.ś. Istnieje bowiem wiele technologii o podobnych uciążliwościach, jednak w różnych branżach, w których w jednym przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, a w innym nie. Dlatego argument, że dokonano kwalifikacji instalacji z uwagi na uciążliwość instalacji wydaje się być argumentem nietrafnym, a co najmniej przesadzonym. Rzeczywiście, większość technologii w obszarze produkcji żywności, z uwagi na konieczność spełnienia wysokich wymagań dotyczących jakości żywności charakteryzuje się wysokimi wskaźnikami energochłonności, wodochłonności, a w konsekwencji powstawaniem dużych ilości ścieków, a co za tym idzie dużym obciążeniem środowiska. Produkcja pasz do takich technologii nie należy. Jeżeli na chwilę przyjąć, że pasza to produkt spożywczy, jak to interpretuje Minister, to rodzi się pytanie o art. 153 ust. 1 i art. 220 ust. 2 p.o.ś. oraz wynikających z niej rozporządzeń, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. z 2004 r. Nr 283, poz. 2839) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. z 2004 r. Nr 283, poz. 2840). Załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia zwalania z posiadania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, a rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, nakazuje zgłoszenie młyna spożywczego organowi ochrony środowiska i jednocześnie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia. Zwolnienie to oraz obowiązek zgłoszenia obowiązuje wszystkie, bez względu na wielkość młyny spożywcze. Gdyby bowiem Minister Środowiska chciał, aby młyny spożywcze wymagały pozwolenia zintegrowanego, to w w/w rozporządzeniach ograniczyłby wielkość produkcji do 300 ton. Podkreślić należy, że rozporządzenia te ukazały się po rozporządzeniach dotyczących pozwoleń zintegrowanych i terminów ich uzyskania. W takich zakładach głównym źródłem uciążliwości jest emisja do powietrza i ewentualnie hałas. Instalacje takie rzadko bywają źródłem emisji ścieków produkcyjnych, a produkcja z uwagi na niższe wymagania stawiane zbożom jest w małoodpadowa. Również pobór wód nie jest znaczący bez względu na jej pochodzenie. Wytwórnia pasz jest znacznie mniejszym od młynów producentem towarów w opakowaniach, a co za tym idzie towary te nie są źródłem powstawania odpadów opakowaniowych. Wytwórnia pasz w swej technologii produkcji w nie różni się niczym istotnym od młyna spożywczego. Także oddziaływaniem na środowisko. Wytwórnia pasz miele różne rodzaje zbóż na mąkę i dodaje specyficzne dla właściwego gatunku zwierzęcia dodatki żywieniowe, takie jak śrutę roślin oleistych, otręby, witaminy czy mikroelementy. Tak jest dokładnie w rozpatrywanej wytwórni pasz. Nie może być również argumentem to, że mamy tu do czynienia z wierną transpozycją dyrektywy unijnej, bowiem w tym punkcie parametry instalacji wymagającej pozwolenia przyjęto inaczej niż w dyrektywie. W dyrektywie napisano: "z surowych produktów roślinnych, o wydajności dziennej przekraczającej 200 ton (średnia roczna) produktu końcowego" a w rozporządzeniu Ministra napisano: "z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej (obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej) ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę". (Zdolność produkcyjna określana jest jako największa ilość określonego wyrobu lub wyrobów, która może być wytworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji). Argumentem dowodzącym, że przepisy rozporządzenia nie dają podstaw do żądania uzyskania pozwolenia jest fakt, że Spółka uzyskała informację, że eksploatacja instalacji będzie wymagała uzyskania pozwolenia praktycznie dwa lata po domniemanym terminie wyznaczonym w rozporządzeniu na uzyskanie pozwolenia, tj. po kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a stanowisko Ministerstwa, a nie oficjalne stanowisko Ministra (który ma prawo oceny i interpretacji rozporządzenia) w tej sprawie zostało opublikowane na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska dopiero we wrześniu 2009 r., a więc prawie trzy lata po terminie wyznaczonym rozporządzeniem na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Świadczy to dobitnie, że stanowisko Ministerstwa zostało wyinterpretowane i nie wynika wprost z rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest trafny. Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. Sąd pierwszej instancji sprzeniewierzył się tej zasadzie, interpretując rozszerzająco przepis ust. 6 pkt 5 ppkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, że instalacją wymagającą pozwolenia zintegrowanego, jaką jest instalacja do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej (obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej) ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę, jest również instalacja do produkcji lub przetwórstwa pasz, co jest niedopuszczalne na gruncie reguł wykładni językowej. Po pierwsze, podstawowa reguła wykładni językowej opierająca się na "domniemaniu jeżyka potocznego" w stosunku do języka prawnego mówi, że interpretowanym zwrotom nie można bez dostatecznych powodów przypisywać swoistego znaczenia prawnego – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 400. Zatem, żeby zwrotowi występującemu w tekście prawnym można było nadać inne znaczenie niż ma on na gruncie języka potocznego, wymagane jest, aby to znaczenie wynikało z języka prawnego. Tymczasem w języku polskim wyraźnie rozróżnia się między "produktami spożywczymi", a "paszami", bo to pierwsze pojęcie obejmuje swoim zakresem znaczeniowym artykuły żywnościowe przeznaczone dla ludzi. Natomiast, to drugie określenie oznacza "produkty pochodzenia, roślinnego, zwierzęcego lub mineralnego (...) służące do żywienia zwierząt gospodarskich" – Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 2001, t. II, s. 23. Nie istniał natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis prawa, zresztą ani organy ochrony środowiska, ani Sąd pierwszej instancji nie potrafiły takowego wskazać, który nakazywałby stosowanie do instalacji do produkcji lub przetwórstwa pasz przepisów określających wymagania stawiane instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej (obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej) ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę. Po drugie, art. 4 pkt 2 ustawy z 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. Nr 144, poz. 1045 ze zm.) stanowi, że pod pojęciem "paszy" należy rozumieć "paszę w rozumieniu art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002" Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, a więc "substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone, lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt. Zatem przepis, do którego odsyła ustawa o paszach wyraźnie wskazuje, że ustawodawca przyjął znaczenie tego określenia, jakie ma ono na gruncie języka potocznego. Poza tym, w tym stanie rzeczy, kiedy obowiązują regulacje zawarte w art. 2 tego rozporządzenia, w którym wskazuje się jednoznacznie, że dla jego celów "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać, a także postanawia się, że "środek spożywczy" nie obejmuje pasz, nie można zasadnie twierdzić, że to rozróżnienie nie odnosi się do znaczenia pojęcia "produkty spożywcze" użytego w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż wymagał tego nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego skarżącej Spółki.