VIII SA/Wa 572/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2009r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany Prezes ZUS) działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwana dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2009r. przez M. S. odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazując na treść przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ I instancji stwierdził, że skarżąca M. S. nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie do ustalenia prawa do świadczenia rentowego w drodze wyjątku. Nie udowodniła bowiem szczególnych okoliczności, na skutek których - z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe - nie nabyła prawa do świadczenia rentowego na zasadach ogólnych. Analizując przebieg ubezpieczenia skarżącej Prezes ZUS za udowodniony uznał okres ubezpieczenia społecznego wynoszący łącznie 23 lata, 5 miesięcy i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Organ podał, iż w okresie 10 lat poprzedzających powstanie niezdolności do pracy, data powstania niezdolności – [...] sierpnia 2008r., M. S. udowodniła okres ubezpieczenia 2 lata, 5 miesięcy i 28 dni, przy wymaganym okresie ubezpieczenia 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Ubezpieczenie społeczne skarżącej ustało z dniem [...] stycznia 2001r., tj. z dniem zaprzestania pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w okresie od ustania ubezpieczenia do powstania całkowitej niezdolności do pracy nie zaistniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia lub podjęcia innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] czerwca 2009r. decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] marca 2009r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ewentualne ustalenie prawa do renty w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia w/w przesłanek łącznie. Organ rentowy wskazał, że istotnymi przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku są powody niespełnienia przez wnioskodawcę warunków niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia na zasadach ogólnych. Niezbędnym jest wyjaśnienie, czy niespełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia było spowodowane szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uważa się tylko takie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo należy wskazać, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli ubezpieczonego. Chodzi tu o przeszkody nie dające się usunąć, nawet przy dołożeniu maksimum sił i staranności o kontynuowanie czy podjęcie zatrudnienia. Muszą to być przeszkody nieusuwalne przynajmniej w jakimś czasie, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim znaczeniu tego słowa. Organ rentowy wywiódł, iż analizując przebieg ubezpieczenia skarżącej nie stwierdził, by w okresie od [...] stycznia 2001r. tj. ustania pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym ustania ubezpieczenia społecznego do dnia [...] grudnia 2008r. - ustalenia przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy od dnia [...] sierpnia 2008r.- a więc na przestrzeni 7 lat zaistniały szczególne, niezależne od skarżącej okoliczności, które uniemożliwiłyby jej podjęcie i kontynuowanie zatrudnienia. W ocenie organu za okoliczności szczególne nie mogą zostać uznane powoływany przez skarżącą fakt opieki na teściową, czy też trudna sytuacja na rynku pracy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła M. S. Przedstawiając przebieg własnego ubezpieczenia społecznego, przesłanki wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych oraz okoliczności związane z ubieganiem się o świadczenie w drodze wyjątku wskazała, iż jej sytuacja jest bardzo trudna. Podniosła w szczególności, iż w okresie po ustaniu ubezpieczenia była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, jednak z uwagi na duże bezrobocie występujące na lokalnym runku pracy, przez te wszystkie lata nie otrzymała z urzędu ani jednej propozycji pracy. Działania mające na celu znalezienie pracy, podjęte na "własną rękę" także nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Podniosła, iż błędne są ustalenia decyzji stwierdzające, iż zaprzestała pracy zawodowej i poświęciła się opiece nad teściową, bowiem pracę utraciła w wyniku likwidacji zakładu pracy, mając okres ubezpieczenia 22 lata, 6 miesięcy i 11 dni okresów składkowych. Za nieuzasadnione uznała ustalenie przez prezesa ZUS, iż nie wystąpiły w sprawie szczególne okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód w podjęciu zatrudnienia, ponieważ nie miała żadnego wpływu na panujące na rynku pracy bezrobocie i jego rozmiary. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest w szczególności do oceny, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes ZUS rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), zwana dalej kpa – wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kpa polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A.Wróbel /w:/ M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Marzysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny – "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji - art. 24 § 1 pkt 5 kpa nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ - art. 127 § 3 kpa, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale, iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz i cyt. Tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały (7) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno bowiem pierwsza decyzja z dnia [...] marca 2009 2006r. jaki i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane zostały przez działającego z upoważnienia Prezesa ZUS wicedyrektora departamentu świadczeń emerytalno – rentowych E. N. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1, oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.