IV SA/Wa 1749/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego budowy autostrady [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego R. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie w ramach budowy odcinka autostrady [...] budowli i urządzeń wodnych w postaci mostów autostradowych, przepustów pod autostradą, przepustów pod drogami serwisowymi i dojazdowymi, przejść kablami telekomunikacyjnymi i wodociągiem pod ciekami, drenaży opaskowych autostrady oraz budowli wodnych. Od powyższej decyzji pismem z dnia 21 maja 2005 roku odwołanie złożył J. W. podnosząc zarzut, iż wymieniona wyżej decyzja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., Pismem z dnia 25 maja 2009 roku J. W. uzupełnił odwołanie, wnosząc o przeprowadzenie postępowania na nowo, podnosząc, iż od wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynęło już ponad cztery lata i stan faktyczny uległ znacznej zmianie. Nadto podniósł zarzut, iż wydano zgodę na wybudowanie zbiorników wodnych mimo tego, że wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości. Odwołujący się stwierdził, że na należących do niego działkach wybudowano urządzenia wodne. Na działce o nr ew. [...] wybudowano fragment drenażu opaskowego autostrady. Na działce o nr ew. [...] wybudowano zbiornik wodny. Na działce o nr ew. [...] wybudowano fragment zbiornika wodnego. Odwołujący się stwierdził również, że wybudowane zostały budowle i urządzenia wodne związane z autostradą [...], o których mowa w operacie wodnym oraz, że w dniu [...] listopada 2006 roku Wojewoda [...] wydał decyzję, Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] [...]. Zdaniem odwołującego się, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku, Nr [...] jest wadliwa, gdyż na wybudowanie takich urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne o czym stanowi art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawo wodne. Okoliczność, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nigdy nie była właścicielem działek o nr ew. [...] oraz [...] oznacza, że Wojewoda [...] nie mógł zastosować art. 124 ust. 6 Prawa wodnego, który zwalnia wnioskodawcę z ubiegania się o pozwolenie wodnopawne Sygn. akt IV SA/Wa 1749/09 na wybudowanie takich urządzeń wodnych jak rowy odwadniające, czy zbiorniki wodne. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku złożył także R. W., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odwołujący się podniósł zarzut, że na działkach będących jego własnością wybudowane zostały urządzenia wodne. Na działce o nr Ew. [...] wybudowano fragment drenażu opaskowego autostrady [...], zaś na działce o nr ew. [...] wybudowano zbiornik wodny. Odwołujący się stwierdził, że Wojewoda całkowicie pozbawił go prawa udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, czym rażąco naruszył art.10 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne i art. 28 k.p.a. Odwołujący się stwierdził również, że decyzja Wojewody jest wadliwa, gdyż na wybudowanie takich urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne o czym stanowi art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Skarb Państwa ani Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nigdy nie nabyły własności działki o nr ew. [...], a tym samym Wojewoda nie miał prawa zastosować art. 124 pkt 6 Prawa wodnego, który zwalania wnioskodawcę z obowiązku ubiegania się o pozwolenie wodnoprawne na wybudowanie takich urządzeń jak rowy odwadniające, czy zbiorniki wodne. Decyzją z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołań J. W. i R. W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku. W uzasadnieniu decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 roku. Nr [...] przywrócono R. W. termin do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku. W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż odwołującym się nie przysługuje status strony postępowania. Niezależnie jednak od tej konstatacji, zdaniem organu odwoławczego, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że pozwolenie wodnoprawne wydane zostało zgodnie z obowiązującym Sygn. akt IV SA/Wa 1749/09 prawem, to jest art. 131 i 132 ustawy Prawo wodne. Przebieg i lokalizacja autostrady [...] na odcinku [...] znajduje oparcie w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. Okoliczności związane z postępowaniem wywłaszczeniowym, prowadzonym w stosunku do nieruchomości będących własnością odwołujących się, nie zmieniają faktu, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących do tych urządzeń. Tym samym, w ocenie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W., podnosząc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący stwierdził, że z winy Wojewody [...] nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę i nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stwierdził również, że z art. 15 k.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania, to jest dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwie instancje. Zdaniem skarżącego, jeżeli w toku postępowania naruszony została art. 10 k.p.a., to właściwy organ zobowiązany jest zastosować sankcję, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący stwierdził, że nie do przyjęcia jest teza, iż całkowite pozbawienie go prawa udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Potwierdzenie faktu całkowitego pozbawienia prawa do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji świadczy o naruszeniu przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania i nie istnieje potrzeba wykazywania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie takiej tezy za prawidłową jest, w ocenie skarżącego, nie do pogodzenia z zasadą wynikającą z art. 15 k.p.a. Ograniczenie prawa strony wyłącznie do rozpatrzenia odwołania oznaczałoby, że w istocie, sprawa byłaby rozpatrywana tylko jeden raz. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1986 roku, sygn. akt II SA 2237/05. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sygn. akt IV SA/Wa 1749/09 W piśmie z dnia 7 stycznia 2010 roku R. W. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nie była ostateczna i nie wolno było jej wykonywać, gdyż nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta jest więc, zdaniem skarżącego, dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, zapadła z naruszeniem art. 122 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych oraz wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót. Przytoczony wyżej przepis należy interpretować w ten sposób, że pozwolenie wodnoprawne powinno być wydane przed wykonaniem inwestycji. Pozwolenie wodnoprawne nie może być pozwoleniem następczym, wydawanym już po wykonaniu decyzji. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia treść art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że jeżeli urządzenie wodne wykonane zostało bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a urządzenie nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63 organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, o których mowa w art. 131, może wydać decyzję o legalizacji urządzenia. Powyższe oznacza, że pozwolenie wodnoprawne wydawane jest dla inwestycji, która realizowana będzie po jego uzyskaniu. Jeśli inwestycja, która wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, została już zrealizowana wówczas wydawana jest decyzja legalizacyjna, o której mowa w art. 64 a ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie, rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny, jaki ma miejsce w dacie orzekania przez ten organ. Co do zasady inwestycja może być realizowana, jeśli pozwolenie wodnoprawne jest ostateczne. Niedopuszczalna jest realizacja inwestycji na podstawie decyzji, która nie jest ostateczna. Realizacja inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji oznacza, że jest ona realizowana tak, jakby pozwolenia wodnoprawnego nie było. Wyjątkiem Sygn. akt IV SA/Wa 1749/09 od tej zasady jest sytuacja, gdy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W przedmiotowej sprawie decyzji organu pierwszej instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołania od tej decyzji rozpatrzone zostały po upływie ponad czterech lat od jej wydania. W tym okresie inwestor, będąc przekonany, iż decyzja ta jest ostateczna, zrealizował inwestycje, których pozwolenie wodnoprawne dotyczy. Okoliczność, iż inwestor był przekonany, że decyzja jest ostateczna nie zmienia faktu, że nie miała ona przymiotu ostateczności i realizacja inwestycji na jej podstawie była niedopuszczalna. W dacie rozstrzygania sprawy organ odwoławczy wiedział, że inwestycja, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne została już zrealizowana. Organ odwoławczy nie mógł więc rozpoznawać odwołania merytorycznie. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznaczało bowiem wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji, która została już wykonana. Jak to zostało wyżej wskazane tego rodzaju rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne. Wobec stwierdzenia, iż inwestycja, wymieniona w decyzji, od której wniesiono odwołanie, została już wykonana organ odwoławczy powinien uchylić decyzją organu pierwszej instancji i morzyć prowadzone przed tym organem postępowanie, jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie istniał już bowiem przedmiot postępowania, jakim jest planowana do realizacji inwestycja. Inwestycja została już zrealizowana i może być w stosunku do niej prowadzone już tylko postępowanie określone w art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne. Nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuty podniesione przez skarżącego. Skarżący istotnie nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Naruszenie art. 10 k.p.a. nie oznacza jednak, że organ odwoławczy ma obowiązek uchylenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Każde naruszenie przepisów k.p.a. zawsze podlega ocenie pod kątem wpływu tego naruszenia na prawidłowość rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu naruszenie art. 10 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie miało wpływu na treść decyzji organu pierwszej instancji. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, zdaniem Sądu, również nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1749/09 W przedmiotowej sprawie formalnie zasada dwuinstancyjności została naruszona, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekał w tej samej sprawie pod względem przedmiotowym. Nie uległa też zmianie podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia sprawy. Nie były też przeprowadzane nowe dowody przekraczające zakres wymieniony w art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego, które zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Nie oznacza to jednak, że decyzja wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. zawsze podlega uchyleniu. Przeczy temu treść art. 146 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Brak jest również, w ocenie Sądu, podstaw do przyjęcia, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego była dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyroku z dnia 8 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 970/97 (LEX nr 47901) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas". Przytoczony wyżej pogląd, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Niemożność wykonywania czynności, na które zezwalała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku nie była trwała. Niemożność ta ustalałby w chwili uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności lub nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący myli kwestię niewykonalności decyzji z kwestią niedopuszczalności wykonywania czynności, na które decyzja pozwala, z tego powodu, że decyzja ta jest nieostateczna i nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.