II SAB/Ol 67/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wydania z akt osobowych dokumentów dotyczących przebiegu służby postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia "[...]" A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" o zwrot wszelkiej oryginalnej dokumentacji dotyczącej jego osoby, przedłożonej do działu kadr Aresztu Śledczego w "[...]". Dalej sprecyzował, iż chodzi mu m.in. o takie dokumenty, jak: wszystkie świadectwa pracy z zakładów pracy, zaświadczenie z urzędu pracy "[...]", świadectwa wykształcenia, dokumentację dotyczącą ukończonych kursów (dokumenty z "[...]", szkoły podoficerskiej, zaświadczenie o ukończeniu kursu oddziałowych działu ochrony itp.) oraz orzeczenie lekarskie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]". Działający z upoważnienia Dyrektora A.Ś. – Kierownik Działu Ochrony A.Ś. pismem z dnia "[...]", Nr "[...]", przesłał A. Z. oryginały: zaświadczenia "[...]" z dnia "[...]", świadectwo pracy "[...]" z dnia "[...]", świadectwo pracy "[...]" z dnia "[...]", świadectwo pracy "[...]" z dnia "[...]" oraz orzeczenie WKL nr "[...]". Przesłał ponadto poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów dotyczących przebiegu służby A. Z. (świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej, zaświadczenie Nr "[...]" o odbyciu przeszkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych, zaświadczenie o ukończeniu kursu przygotowawczego, zaświadczenie o ukończeniu kursu dla oddziałowych działu ochrony). Poinformował również A. Z., iż w jego aktach osobowych znajduje się wyłącznie kserokopia świadectwa ukończenia szkoły średniej. Pismem z dnia "[...]" A. Z. ponownie zwrócił się do Dyrektora A.Ś. w "[...]" o zwrot oryginalnej dokumentacji dotyczącej jego osoby, która znajduje się w dziale kadr Aresztu Śledczego i nie została mu zwrócona. Podniósł, iż dokumenty, o których zwrot wystąpił, są jego własnością, a w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisów, które pozwalałyby Dyrektorowi A.Ś. na pozostawienie dokumentów imiennie wystawionych na jego osobę w dziale kadr, a jednocześnie zezwalających na zwrot kserokopii. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor A.Ś. w "[...]" poinformował A. Z. (pismo z dnia "[...]"., Nr "[...]"), że oryginały dokumentów dotyczące przebiegu jego służby (akta osobowe) znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a z chwilą wpłynięcia akt do jednostki oryginały dokumentów, o które się zwraca, zostaną mu przesłane. W dniu "[...]" A. Z. wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w "[...]" skargę na działanie Dyrektora A.Ś. w "[...]" zarzucając mu zawinione postępowanie polegające na nie uwzględnieniu jego wniosków (pism) z dnia "[...]" i "[...]". dotyczących wydania z jego akt osobowych oryginałów dokumentów dotyczących jego osoby. Wskazał, iż Dyrektor A.Ś winien być pociągnięty do odpowiedzialności służbowej, gdyż nie dopełnił swoich obowiązków nałożonych na niego ustawą o Służbie Więziennej i Kodeksem postępowania administracyjnego. Dodał, iż bezpodstawne i bezprawne niedostosowanie się przez organ do jego wniosków naraziło go na straty materialne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w "[...]" pismem z dnia "[...]", Nr "[...]", poinformował A. Z., iż z zebranych w jego sprawie materiałów wynika, że wielokrotnie korzystał z przysługującego mu prawa wglądu do swoich akt osobowych oraz własnoręcznie sporządzał notatki na podstawie powyższych akt. Ponadto, zwrócono mu, zgodnie z wnioskiem, oryginały znajdujących się w aktach osobowych dokumentów, m.in.: zaświadczenia o okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, świadectw pracy, a także uwierzytelnione kserokopie świadectw oraz zaświadczeń potwierdzających ukończenie szkół resortowych oraz kursów doskonalących. Podniósł, iż Dyrektor A.Ś. nie był zobowiązany do zwrotu oryginałów lub kserokopii całości dokumentacji zawartej w aktach osobowych, zgromadzonej zarówno przy przyjęciu (od momentu powstania stosunku służbowego), jak i w trakcie trwania stosunku służbowego. Wydanie bowiem potwierdzonego za zgodność z oryginałem odpisu lub kopii dokumentu z akt osobowych, zgodnie z § 10 ust. 2 zarządzenia Nr 5/07 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 4 czerwca 2007r. w sprawie prowadzenia akt osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. CZSW z dn. 11.06.2007r., ze zm.) może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach. Dlatego też, jak wskazał, wnioski dotyczące wydania dokumentacji z akt osobowych należy uznać za uwzględnione w całości, a zarzuty stawiane Dyrektorowi A.Ś. za bezzasadne. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora A.Ś. w "[...]" w przedmiocie nie wydania z jego akt osobowych oryginałów dokumentów dotyczących przebiegu jego służby. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności zmierzających do wydania z jego akt osobowych wszelkiej oryginalnej dokumentacji dotyczącej jego osoby. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ pozostaje w zwłoce, gdyż nie wydał aktu administracyjnego o odmowie wykonania wnioskowanych czynności. Dodał, iż zasadnym jest stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w wykonaniu określonej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Dyrektor A.Ś. w "[...]" podtrzymując dotychczasową argumentację wskazał, iż stawiane mu zarzuty są bezpodstawne i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organu, którego obowiązkiem było załatwienie sprawy administracyjnej w sposób wskazany w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Przepis ten obejmuje we wskazanych punktach: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W niniejszej sprawie w grę wchodzić może jedynie pkt 4 art. 3 p.p.s.a. z tego względu, że skarżący zarzuca bezczynność wyrażającą się w odmowie wydania oryginałów dokumentów znajdujących się w jego aktach osobowych. Wykładnia tego przepisu ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności skargi, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej w tym zakresie - dla rozstrzygnięcia kwestii zasadności zgłoszonego żądania. Przy rozstrzyganiu powyższej wątpliwości przede wszystkim należy ustalić czy żądanie, jakie skarżący skierował pod adresem organu administracji mieści się w zakresie objętym hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Regulacja ta dopuszcza skargę tylko na niektóre akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Po pierwsze takie, które nie są ani decyzją, ani postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, albo kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani wreszcie postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Niezależnie od tego musi to być czynność lub akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc takich, których konkretyzacja ma swe źródło w przepisach prawa materialnego i nie następuje za pomocą aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Tak ustalony zakres działania sądu nie obejmuje przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu, polegającą na odmowie wydania oryginałów dokumentów z jego akt osobowych. W ocenie Sądu realizacja tego żądania jest czynnością techniczną, kancelaryjną, która nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak tego wymaga art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją bowiem doręczenia oryginału dokumentu nie jest konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku odnoszącego się do skarżącego. Jak o tym wspomniano wyżej, zarówno uprawnienie, jak i obowiązek winny wynikać z przepisów prawa materialnego, ponieważ tylko prawo materialne może uznać uprawnienie lub nałożyć obowiązek. Dlatego też bezzasadne jest twierdzenie skarżącego zawarte w skardze z dnia "[...]" i podtrzymane w skardze wniesionej do Sądu wskazujące, że Dyrektor A.Ś. nie dopełnił swoich obowiązków nałożonych na niego ustawą o Służbie Więziennej i k.p.a. (nie wydał aktu administracyjnego), bowiem powyższe akty prawne nie regulują w żaden sposób kwestii zwrotu dokumentów (tym bardziej ich oryginałów) złożonych przez kandydata do służby więziennej, ewentualnie funkcjonariusza tej służby w trakcie postępowania kwalifikacyjnego i w trakcie trwania służby, lub po wydaniu przez organ decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby więziennej. Również nietrafne jest twierdzenie skarżącego, że prawo do żądania zwrotu oryginałów dokumentów jest jego uprawnieniem wynikającym z art. 241 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W literaturze przedmiotu przyjmuje się (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.), że przedmiotem wniosku nie jest jakiś zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy. Może on dotyczyć zarówno działania, jak i zaniechania, odnosi się jednak do przyszłości (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132). Wniosek ma znaczenie prewencyjne, profilaktyczne, zmierza bowiem do usunięcia pewnych nieprawidłowości, uchybień czy braków w przyszłości. Stanowi "formę inicjatywy obywatelskiej" i w przeciwieństwie do skargi "wnoszony jest z reguły w interesie społecznym". Ponadto, postępowanie w sprawie wniosku ma charakter postępowania uproszczonego, jest jednoinstancyjne. Wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek prawny na akt kończący to postępowanie. Postępowanie wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku, a na zawiadomienie nie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie należy się również odnieść do poglądu prawnego Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej zawartego w piśmie z dnia "[...]" stanowiącego, że organ nie jest zobowiązany do zwrotu oryginałów dokumentacji zawartej w aktach osobowych funkcjonariusza, bowiem wydanie potwierdzonego za zgodność z oryginałem odpisu lub kopii dokumentu z akt osobowych może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach - § 10 ust. 2 zarządzenia Nr 5/07 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w sprawie prowadzenia akt osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. W ocenie Sądu przepis ten nie reguluje kwestii zwrotu oryginałów dokumentów z akt osobowych funkcjonariusza. Przepis ten dotyczy jedynie uprawnienia funkcjonariusza służby więziennej do przeglądania akt, sporządzania notatek i prawa do otrzymania kopii lub odpisów dokumentów znajdujących się w aktach osobowych. Uregulowanie to nie przeczy jednak uprawnieniu byłego funkcjonariusza do otrzymania złożonych przez niego oryginałów dokumentów. Ponadto zgodnie z § 4 powyższego zarządzenia w aktach osobowych przechowuje się potwierdzone za zgodność z oryginałem odpisy lub kopie składanych przez funkcjonariusza dokumentów, a przełożony może żądać od funkcjonariusza przedłożenia oryginałów dokumentów wyłącznie do wglądu lub w celu sporządzenia ich odpisów albo kopii, których zgodność z oryginałem potwierdza funkcjonariusz (pracownik) komórki kadrowej - ust. 1. W aktach osobowych można przechowywać oryginały dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 4 (dokumenty potwierdzające wykształcenie ogólne i zawodowe, w tym specjalistyczne) i 6 (dokumenty służące ustaleniu wysługi lat w celu obliczenia wysokości uposażenia, wysługi emerytalnej lub wysokości nagrody jubileuszowej) – ust. 2. Użycie w ust. 2 § 4 rozporządzenia zwrotu "można przechowywać" jednoznacznie wskazuje, że organ administracji więziennej nie ma obowiązku przechowywać w aktach osobowych oryginałów dokumentów potwierdzających wykształcenie specjalistyczne funkcjonariusza – w niniejszej sprawie: świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej, zaświadczenie o odbyciu przeszkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych, zaświadczenie o ukończeniu kursu przygotowawczego, zaświadczenie o ukończeniu kursu dla oddziałowych działu ochrony. Oznacza to, że w aktach osobowych mogą znajdować się potwierdzone za zgodność z oryginałem, lub w inny sposób uwierzytelnione kserokopie takich dokumentów, a ich oryginały mogą być zwrócone funkcjonariuszowi. Reasumując, uprawnienia byłego funkcjonariusza służby więziennej do zwrotu złożonych przez niego do akt osobowych oryginałów dokumentów nie sposób doszukać się ani w powołanym zarządzeniu, ani w ustawie o Służbie Więziennej. Niezależnie od powyższego, ze względu na okoliczność, że powyższe zarządzenie nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym (nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego), lecz aktem prawa wewnętrznego, konkretyzacja żądania skarżącego nie może nastąpić na podstawie jego postanowień. Koniecznie trzeba tu wyjaśnić, że osobie będącej właścicielem oryginałów dokumentów dotyczących przebiegu służby, znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza, stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego regulujących kwestię ochrony własności, służy przeciwko organowi posiadającemu te dokumenty powództwo o wydanie rzeczy (roszczenie windykacyjne) na podstawie art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego, które można wnieść do sądu powszechnego. Skoro wydanie oryginałów dokumentów z akt osobowych nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to niewykonanie takiej czynności przez organ nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W tej sytuacji Sąd stwierdził, iż na wskazaną w skardze bezczynność nie służy skarga do sądu administracyjnego, zatem na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - skargę należało odrzucić, jako że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. ----------------------- 1