II OSK 2477/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W/ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1406/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną II OSK 2477 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "[...]" Spółki z o. o. w W. (zwanej dalej skarżącą Spółką), na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. i orzekającą w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego- ziemskiego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], wieżowej- wzniesionej na działce nr [...] w Z. przy ul. [...] nakazał "[...]" Spółce z o. o., jako inwestorowi wykonanie rozbiórki tego obiektu wraz z fundamentem, instalacją anten sektorowych i radioliniowych oraz urządzeniem sterującym i nadawczo- odbiorczym w kontenerze posadowionym u podstawy wieży na ww. działce. Organ stwierdził, że przedmiotowa stacja została wzniesiona na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2004 r., której nieważność z urzędu została następnie stwierdzona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Na skutek odwołania Spółki decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. Z ustaleń organu dokonanych w toku postępowania nieważnościowego wynika, iż budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Kochanów i Zabierzów w Gminie Zabierzów- uchwała Nr XII/64/03 Rady Gminy w Zabierzowie z dnia 30 maja 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. Nr 180, poz. 2272- zwaną dalej uchwałą z dnia 30 maja 2003 r.), tj. § 29 pkt 1 ust. 2 oraz § 30 pkt 4 tej uchwały. Zdaniem organu, skoro występuje niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe wydanie nowego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wobec tego, że w dzienniku budowy brak jest wpisu kierownika budowy o zakończeniu inwestycji oraz że wzniesiony obiekt nadaje się do użytkowania, przedmiotową budowę należy traktować jako niezakończoną. W ocenie organu skoro nie ma możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji, gdyż jej budowa pozostaje w sprzeczności z prawem miejscowym, to zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało orzec jak na wstępie. Na skutek odwołania "[...]" Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi "[...]" wykonanie rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej [...], tj. wieży o konstrukcji stalowej o wysokości 40 m wraz z fundamentem, instalacją anten sektorowych i radioliniowych oraz urządzeniem sterującym i nadawczo- odbiorczym w kontenerze posadowionym u podstawy wieży na działce nr [...] w Z. przy ul. [...]. Organ odwoławczy w swej decyzji zakwestionował przyjętą przez organ I instancji podstawę prawną, przy czym stwierdził, że nie budziły wątpliwości ustalenia organu I instancji. W niniejszej sprawie zdaniem organu II instancji podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki winien być art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż z ustaleń dokonanych w toku postępowania przed organem I instancji wynika, że wieża przedmiotowej stacji bazowej została wzniesiona w wysokości docelowej, wykonane zostały również inne roboty związane z oprzyrządowaniem, instalacjami stacji itp. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Powstała, bowiem niemożliwa do usunięcia niezgodność z przepisami prawa, która musi skutkować nakazem rozbiórki obiektu budowlanego (art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego). Brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu wynika ze sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji oraz organy orzekające w przedmiocie nieważności stwierdziły niezgodność inwestycji z § 29 pkt 1 ust. 2 uchwały z dnia 30 maja 2003 r., jako że jest to inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska, a jednocześnie nie zalicza się do wskazanych w tym przepisie wyjątków oraz z § 30 pkt 4 uchwały z dnia 30 maja 2003 r., jako że jest to urządzenie infrastruktury technicznej, które nie jest niezbędne dla potrzeb lokalnych. We wniesionej skardze na powyższą decyzję "[...]", zarzuciła jej: - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że § 29 pkt 1 ust. 2, § 30 pkt 4 uchwały z dnia 30 maja 2003 r. stanowi o sprzeczności inwestycji z miejscowym planem; - błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, podczas gdy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę doszło po zakończeniu robót budowlanych; - inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę uznał, że skarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd stwierdził, że obiekt wybudowany legalnie, obecnie tej legalności został pozbawiony, bowiem z obrotu prawnego wyeliminowania została decyzja o pozwoleniu na budowę tego obiektu. Warunkiem legalizacji obiektu jest natomiast stwierdzenie, że jest on usytuowany na terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza tego rodzaju inwestycje, przy czym podstawę wyeliminowania pozwolenia na budowę stanowiła właśnie niezgodność inwestycji z miejscowym planem. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż przedmiotowa stacja zlokalizowana jest na terenie, na którym miejscowy plan nie dopuszcza tego rodzaju inwestycji. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Spółka z o. o. w W. zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 a p.p.s.a.), tj.: a. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki z powołaniem się li tylko na uzasadnienie decyzji stwierdzającej nieważności pozwolenia na budowę, a odnoszące się do rzekomej sprzeczności inwestycji z treścią miejscowego planu; b. naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 29 pkt 1 ust. 2, § 30 pkt 4 uchwały z dnia 30 maja 2003 r. poprzez nietrafne przyjęcie, że wskazane postanowienia stanowią o sprzeczności inwestycji z treścią miejscowego planu; II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 a p.p.s.a.), tj.: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w zakresie stwierdzenia sprzeczności inwestycji z treścią miejscowego planu. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka podkreśliła, że nie zakwestionowanie decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę nie zwalania organów nadzoru budowlanego z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Cytując treść art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), Spółka wskazała, że możliwa była interpretacja postanowień miejscowego planu, a w szczególności postanowienia wskazującego na potrzeby lokalnej społeczności, o której mowa w § 30 pkt 4 miejscowego planu. Wskazując na art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Spółka podkreśliła, że dzięki funkcjonowaniu inwestycji, członkowie lokalnej społeczności mogą korzystać z telefonii bezprzewodowej. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do nakazania rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś zastosowano środki represji, które w skutkach są równoznaczne z uznaniem samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego wadliwie przyjął, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę sprawił, że w świetle obowiązujących przepisów inwestor jest traktowany jako podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej, co jest nie do pogodzenia z elementarnym poczuciem sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając kasację w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., za chybiony uznać trzeba zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Stwierdzić należy, iż argumentacja strony skarżącej przedstawiona w treści tego zarzutu w zakresie określenia, na czym polegało uchybienie wymienionym przepisom przez organ nie znajdowała żadnego powiązania z treścią tych norm prawnych. Nie odniesiono, bowiem naruszenia powyższych przepisów proceduralnych do wadliwości ustalonego i zebranego materiału dowodowego dotyczącego stanu faktycznego sprawy, ale do oceny przesłanek, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, które mogły być oceniane jedynie w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestionowanie natomiast tej okoliczności za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest niedopuszczalne. Przechodząc do oceny podstaw kasacji opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, iż nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Rozpoznając powyższy zarzut, zauważyć przede wszystkim należało, że podstawę wydania w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę stanowiła niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektu budowlanego, co jak wskazywano na każdym etapie prowadzonego postępowania było również przesłanką do usunięcia z obrotu prawnego poprzez stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej inwestorowi nie czyniono zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, bowiem w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Problemem zaistniałym w niniejszej sprawie było to, iż zrealizowanie obiektu budowlanego nastąpiło w sposób naruszający przepisy prawa budowlanego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czym wypełniono z kolei dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Niedopuszczalne przy tym jest kwestionowanie w ramach niniejszego postępowania decyzji nieważnościowej, co strona skarżąca czyni w treści rozpoznawanego zarzutu, stwierdzając w odniesieniu do niej o "rzekomej sprzeczności inwestycji z treścią miejscowego planu". Postępowanie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a to z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, która znajduje się w obrocie prawnym ze wszystkimi tego konsekwencjami. Słusznie przy tym wskazuje Sąd pierwszej instancji, że nie wzięcie pod uwagę stwierdzonej w tejże decyzji niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu byłoby błędne. Prowadziłoby to, bowiem do swoistego dublowania postępowania i podwójnej oceny prawidłowości określonego w projekcie budowlanym zamierzenia inwestycyjnego przez dwa, różne organy, na różnych etapach postępowania i w odmiennych procedurach, jednakże w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Byłoby to tym bardziej niedopuszczalne, co trafnie eksponuje Sąd pierwszej instancji zwracając uwagę na hipotetyczną sytuację odmienności rozstrzygnięć, że zagrażałoby to wprost zasadzie pewności obrotu prawnego. Z tych też względów ponowne badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego w sprawie prowadzonej w trybie art. 51 Prawa budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które były przedmiotem postępowania nieważnościowego, byłoby dopuszczalne, jedynie gdyby uległ zmianie stan faktyczny, czy też prawny sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga również ta okoliczność, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiło rażące naruszenie prawa to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc kwalifikowana forma tego uchybienia (art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a.). Przedstawione wyżej uwarunkowania nie pozwalają na przyjęcie zasadności zarzutów kasacji dotyczących naruszenia § 29 ust. 1 pkt 2 oraz § 30 pkt 4 uchwały z dnia 30 maja 2003 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do takich zmian stanu faktycznego, czy też prawnego sprawy, które by powodowały konieczność przeprowadzenia ponownej analizy zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu w zakresie zbadanym w postępowaniu nieważnościowym. Odnosząc się przy tym do podkreślanej w uzasadnieniu kasacji konieczności zastosowania w sprawie unormowań zawartych w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wyjaśnić należy, iż skoro ustawa ta nie została uchwalona i nie weszła w życie na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to nie mogła zostać w ogóle uwzględniona w sprawie. Przyjęcie, że weszła ona w życie w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak chce tego strona skarżąca, pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem rzeczą tego Sądu nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, ale kontrola prawidłowości skarżonej decyzji z uwzględnieniem stanu prawnego na dzień podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając nieważności postępowania ze względów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.