II SA/Bd 117/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik ( spr ) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi S. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji demontażu i recyklingu pojazdów oraz zakładu wulkanizacyjnego w B., na działkach geodezyjnych nr [...] i [...] o ogólnej powierzchni 0,37 ha. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż wnioskodawca S. Z. i K. Z. – Spółka C. ul. w W. przewiduje zaadaptować istniejący budynek po byłej zlewni mleka, w którym prowadzona jest obecnie działalność gospodarcza jednego ze wspólników spółki cywilnej, pod działalność gospodarczą związaną z demontażem i recyklingiem pojazdów oraz wulkanizacją, natomiast projektowana zadaszona wiata, zgodnie z wnioskiem ma być zlokalizowana za istniejącym budynkiem byłej zlewni (działka nr [...]) i być przeznaczona na magazyn ogumienia, akumulatorów i innych części pochodzących z demontażu. W toku postępowania przeprowadzono analizę obszaru, w którym zlokalizowane są działki nr [...] i [...], a także ich stanu formalno – prawnego, w wyniku której stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, natomiast działkami sąsiednimi w niniejszej sprawie, dostępnymi z tej samej drogi publicznej, są działki nr [..] (zabudowana budynkiem po byłej świetlicy i remizie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza), działka nr [...] zabudowana piętrowym budynkiem mieszkalnym, z zabudową gospodarczą o funkcji garażowej, a także działką sąsiednią jest również działka niezabudowana - nr 1[...], objęta decyzją. W ocenie organu na działkach tych nie występuje żadna zabudowa związana z działalnością gospodarczą o funkcji usługowej, związanej z demontażem i recyklingiem pojazdów i wulkanizacją, ani działalnością podobną, a więc nie można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy we wskazanym wyżej zakresie dla objętej wnioskiem działki nr [....]. Od decyzji organu I instancji odwołali się S. Z. i K. Z. – spółka c. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego oraz nie ujawnienie całego stanu faktycznego w zakresie złożonego wniosku. W obszernym uzasadnieniu wniesionego odwołania wymienieni podnieśli, iż organ pierwszej instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, pomijając szereg okoliczności, które przemawiałyby za korzystnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciem sprawy oraz naruszył przepisy prawa materialnego. Ponadto odwołujący się zarzucili, że podczas prowadzenia postępowania została naruszona zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Jak stwierdził organ odwoławczy, zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa zarówno o charakterze procesowym jak i materialnym, ponieważ stroną postępowania administracyjnego nie może być spółka cywilna, skoro spółka ta, której charakter i działalność normują przepisy art. 860 - 875 K.c., nie ma zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych. W szczególności zaś spółka cywilna nie jest ani osobą prawną, ani ułomną osobą prawną, a działalność gospodarcza prowadzona przez nią w formie przedsiębiorstwa pozostaje działalnością samych wspólników. Ponadto organ wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego może nastąpić na żądanie strony lub z urzędu, jednakże wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanego podmiotu (nie mającego przymiotu strony) jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. Z. i K. Z.- spółka c. w W. zarzucili naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj. art. 28 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami osobowość prawną w niepełnym wymiarze, tzn. ułomnej osobie prawnej - spółce cywilnej, nadaje kodeks cywilny i jest to powszechnie wiadomy fakt, z którego nie trzeba przeprowadzać dowodu. Odnosząc się natomiast do powołanego w zaskarżonej decyzji orzecznictwa sądowego, w skardze wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie zapadł wiążący wyrok sądu administracyjnego. W ocenie strony skarżącej spółka cywilna posiada zdolność do czynności prawnych oraz osobowość prawną, która pozwala jej na kupowanie nieruchomości, rejestrowanie się dla potrzeb VAT w urzędzie skarbowym oraz występowanie w sprawach administracyjnych na podstawie przepisów K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że rozpoznając skargę, bada czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Uwzględniając skargę wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym- nie może orzekać o prawach lub obowiązkach stron postępowania, co jest równoznaczne m.in. z brakiem kompetencji do rozstrzygania o ustaleniu lub odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Poza tym, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie będąc przy ocenie legalności decyzji co do zasady związany granicami skargi, jest jednak związany granicami sprawy. W związku z tym rozpoznając skargę nie jest władny wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonego aktu. Z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszym przypadku decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem wobec wszczęcia go na wniosek podmiotu nie mającego przymiotu strony, kontrola sądowa sprowadzona została do oceny legalności zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. bez wnikania w kwestie merytoryczne dotyczące ustalenia warunków zabudowy. Skarga jest bezzasadna. W myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie zaś w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak wynika z art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) może zainicjować wyłącznie wniosek strony. Przepis art. 29 K.p.a. stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Natomiast zgodnie z art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną (czyli zdolność do tego by być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego) ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W świetle art. 33 kodeksu cywilnego osobami prawnymi są Skarb Państwa i tylko te jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne (prawo materialne) przyznają osobowość prawną. Jeśli chodzi o spółkę cywilną, to ani kodeks cywilny, a nie szczególne przepisy materialnoprawne nie przyznają jej takiej osobowości. Nadto jakkolwiek do jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej stosuje się według art. 331 § 1 kodeksu cywilnego, przepisy o osobach prawnych, gdy ustawa przyznaje im zdolność prawną, to w stosunku do spółki cywilnej będącej cywilnoprawnym stosunkiem obligacyjnym łączącym określoną ilość osób (wspólników), takiego przepisu ustawy brak, a w konsekwencji – nie może być również traktowana jako osoba prawna. W nawiązaniu do powołanego wyżej art. 30 § 1 K.p.a. stwierdzić należy, że też między innymi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o którą ustala się warunki zabudowy dla inwestycji, nie reguluje odmiennie statusu spółki cywilnej, która zatem- nie mając osobowości prawnej ani zdolności prawnej- nie może ubiegać się o określenie warunków dla przyszłej zabudowy. Z art. 860 § 1 kc, 865 Kc, 866 kc wynika, że spółka cywilna jest jednostką organizacyjną prowadzącą działalność gospodarczą, natomiast podmiotem praw i obowiązków są (czyli mają zdolność prawną), jako osoby fizyczne, wspólnicy. Nawet w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę cywilną w formie przedsiębiorstwa, pomimo przyznania jej ograniczonej zdolności sądowej w postępowaniu cywilnym (tj. uprawnień w sferze procesowej), od dawna utrwalony jest w literaturze i orzecznictwie pogląd, iż działalność ta pozostaje działalnością samych wspólników (vide m.in. uchwały Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1996 r. III CzP 111/95 i 31 marca 1993 r. III CZP 176/92), przy czym pogląd ten znalazł unormowanie w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.), w którym za przedsiębiorców uznano wspólników spółki cywilnej (przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy nie jest więc spółka). Ze względu na to, że każda sprawa związana z działalnością gospodarczą spółki dotyczy wszystkich je wspólników (odpowiadają solidarnie za zobowiązania spółki), prawidłowe oznaczenie jej jako strony w takiej sprawie wymaga wskazania imion i nazwisk wszystkich wspólników. Z kolei sama spółka cywilna, jako taka (a nie wspólnicy tej spółki) jest podmiotem prawa podatkowego (płatnikiem podatku VAT), posiada własny numer ewidencji podatkowej NIP, może uzyskać wpis do urzędowego rejestru gospodarki narodowej (REGON) i być pracodawcą, a także jak wskazano wcześniej, posiada w określonym zakresie zdolność do czynności w postępowaniu cywilnym. Oceniając zgodność z przepisami prawa zaskarżonej decyzji niezbędne jest ustalenie na podstawie treści zawartych w aktach administracyjnych dokumentów, jaki podmiot był wnioskodawcą w sprawie oraz, jaki podmiot jest adresatem decyzji Wójta Gminy R. – S. Z. i K. Z. jako osoby fizyczne (wspólnicy) czy też spółka cywilna z siedzibą w Warszawie, w której nazwie widnieją imiona i nazwiska wymienionych osób. Jakkolwiek wniosek z dnia 14 lutego 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podpisali K. Z. i S. Z., to w nagłówku wniosku jako wnioskodawcę wskazano: "S. Z. , K. Z. - Spółka C. ul. [...] W.," a w końcowej części wniosku zamieszczona została informacja, iż "w sprawach Spółki oświadczenia woli muszą być przesyłane na adres Spółki oraz w każdej czynności muszą uczestniczyć obaj wspólnicy pod rygorem nieważności wykonania czynności lub złożenia oświadczenia woli wobec spółki- powyższe wynika z umowy Spółki." Także we wszystkich pismach kierowanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego do organu, podpisanych przez wyżej wymienionych wspólników, jako podmiot od którego pismo pochodzi podali oni nazwę i siedzibę spółki (vide pisma z dnia 27 lutego, 1 kwietnia, 28 sierpnia, faks z 28 maja 2008 r.). Identyczna sytuacja miała miejsce w odwołaniu z dnia 8 listopada 2008 r. od decyzji Wójta Gminy R. Poza tym w żadnym z pism, jak również odwołaniu i wniosku nie wskazano adresów miejsc zamieszkania, jak również nie zaznaczono, że adres warszawski jest tylko adresem dla doręczania korespondencji. Również adresatem całej korespondencji organu w rozpatrywanej sprawie była jednostka organizacyjna – S. Z. , K. Z. Spółka C. ul. [...] w W. i kierowano ją na wymieniony adres spółki w stolicy (dodatkowo przywołując na adres S. Z. w B). Szczególne jednak znaczenie ma okoliczność, iż oznaczając stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. w decyzji stronę postępowania organ I instancji uznał za nią nie wspólników lecz spółkę, wymieniając ją w osnowie i uzasadnieniu jako wnioskodawcę i doręczył jej wydaną decyzję. Sąd nie może zinterpretować powyższych niezaprzeczalnych faktów odmiennie od tego, co z nich wynika i przyjąć, zgodnie z wolą skarżących wyrażoną na rozprawie, że jako osoby fizyczne uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym i że od nich, jako wspólników pochodził wniosek o wszczęcie postępowania, a także że do nich a nie spółki odnosi się podjęta decyzja w przedmiocie warunków zabudowy. Natomiast w razie powzięcia wątpliwości co do podmiotu występującego w dniu 14 lutego 2008 r. z wnioskiem, organ I instancji miał możliwość ich wyjaśnienia, ale widocznie ich nie było (zważywszy dodatkowo na informację zamieszczoną w końcowej części wniosku), skoro bez dodatkowych ustaleń w tym zakresie podjął działania w sprawie, a następnie adresatem rozstrzygnięcia uczynił spółkę. W ocenie Sądu w świetle przedstawionych wyżej ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zasadnie stwierdziło, że organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy na wniosek nie mającej zdolności prawnej, a więc nie mogącej być podmiotem praw i obowiązków w tym postępowaniu spółki cywilnej działającej pod nazwą "S. Z., K. Z. Spółka C. ul. [..] w W." oraz, że skierował do niej kończącą to postępowanie decyzję, zaś wydana w konsekwencji przez SKO decyzja usuwająca z obrotu prawnego decyzję Wójta Gminy R. i umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie przed tym organem odpowiada prawu. Podkreślenia wymaga, że skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), lecz organ odwoławczy nie jest kompetentny do wydania tego rozstrzygnięcia i w przypadku tym mógł jedynie wadliwą decyzję uchylić, nadto ze względu na brak podmiotu mającego atrybut strony - miał podstawy do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Skarga do Sądu, jak z niej wynika, sygnowana została również przez spółkę cywilną, a nie jej wspólników jako osoby fizyczne. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zdolność sądową, to jest zdolność do występowania w postępowaniu sądowadministracyjnym w charakterze strony mają osoby fizyczne i prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwości nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania im uprawnień lub skierowania do nich nakazów lub zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak wcześniej już wskazano, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma przepisów, które pozwalałby przyznać spółce cywilnej uprawnienia lub nałożyć na nią obowiązki. Zatem spółka cywilna nie należy do grupy podmiotów wymienionych w art. 25 cyt. ustawy i w związku z tym nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stroną w tymże postępowaniu mogą być natomiast wspólnicy spółki. W tej sytuacji nie mając podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i uznając wspólników spółki, którzy skargę podpisali za strony niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.