II SAB/Wa 200/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2009 r. w zakresie określonym w tirecie drugim w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 2) zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w S. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 128,49 zł (sto dwadzieścia osiem złotych 49/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. K. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S., polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] maja 2009 r., złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej, w zakresie wskazanym w punkcie drugim (w tirecie drugim) tego wniosku, w którym zwrócił się o udostępnienie mu wszystkich wytworzonych przez organ Policji dokumentów związanych ze zdarzeniem, mającym miejsce w dniu [...] listopada 2008 r. i w dniu [...] stycznia 2009 r., po zgłoszeniu przez skarżącego faktu popełnienia wykroczenia przez kierowcę samochodu ciężarowego, tj. notatek urzędowych, protokołów z przesłuchań świadków i wszystkich innych dokumentów dotyczących tej sprawy, wytworzonych w wyniku postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Komendant Miejski Policji w S. udzielił mu informacji w zakresie punktu pierwszego (tiretu pierwszego) jego wniosku z dnia [...] maja 2009 r., natomiast w zakresie opisanego wyżej punktu drugiego (tiretu drugiego) tegoż wniosku uznał, że żądane dokumenty mają jedynie charakter wewnętrzny, nie stanowią więc – w ocenie organu – informacji publicznej, która podlegałaby udostępnieniu. S. K. wyjaśnił także, że pomimo kierowanych do organu ponagleń, jego wniosek z dnia [...] maja 2009 r. w części dotyczącej punktu drugiego (tiretu drugiego) nadal pozostaje nierozpatrzony. Zdaniem skarżącego, informacja o załatwianych przez organy administracji publicznej sprawach jest informacją publiczną i dlatego jego wniosek w całości powinien zostać rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że żądane przez stronę dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Zdaniem organu, udostępnienie skarżącemu całości materiałów, w tym protokołów przesłuchania świadków czy notatek policjantów dotyczących konkretnej sprawy o wykroczenie, wydaje się wykraczać poza zakres działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sprawy te nie dotyczyły bowiem władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, ani też osób pełniących funkcje publiczne, ale indywidualnych osób prywatnych, do których ustawa nie ma zastosowania. Komendant Miejski Policji w S. zwrócił także uwagę na fakt, iż kwestia udostępniania materiałów sprawy o wykroczenie, w której prowadzone były czynności wyjaśniające, uregulowana jest w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.). Zgodnie z jej art. 38 § 1, do czynności procesowych, prowadzonych w ramach postępowania w sprawie o wykroczenie, odpowiednie zastosowanie ma jedynie art. 156 § 1-4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.). Nie został natomiast recypowany § 5 tej regulacji, mówiący o dostępie do akt postępowania przygotowawczego osób w nim wymienionych, co w konsekwencji oznacza, że w przypadku spraw o wykroczenie, zapoznanie z aktami możliwe staje się jedynie na etapie sprawy sądowej. O tym skarżący został powiadomiony stosownymi pismami. Nietrafny jest wobec tego zarzut bezczynności organu. Bezspornym jest wszak, że stan bezczynności polega na niepodjęciu przez organ żadnych czynności w sprawie lub też na sytuacji, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują wydanie decyzji jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. W ocenie organu, żądana przez zainteresowanego informacja nie jest informacją publiczną, nie ma zatem podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie przewidują tego przepisy prawa, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skoro organ poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie mieści się w kategorii spraw, do których zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, to zarzut pozostawania w bezczynności jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Gdyby zatem skarżący miał zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone byłoby stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Miejski Policji w S. prawidłowo twierdzi, że na podstawie art. 38 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.) w związku z art. 156 § 1-4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), w przypadku spraw o wykroczenie zapoznanie się z aktami możliwe jest dopiero na etapie sprawy sądowej. Istotnie bowiem w tego rodzaju sprawach – z natury rzeczy – wyłączono z recepcji przepisy o udostępnianiu akt w postępowaniu przygotowawczym (art. 156 § 5 kpk). Skoro więc dostęp do materiałów sprawy o wykroczenie na etapie przeprowadzanych przez Policję czynności wyjaśniających nie jest możliwy zarówno dla stron, jak i innych osób – w tym przypadku za zgodą właściwego organu – w takiej sytuacji osoba trzecia, a za taką należy uznać S. K., może realizować swoje konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej właśnie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, składając w tym celu stosowny wniosek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Istotne przy tym jest to, że skarżący nie wnosił o udostępnienie mu całych akt organu Policji, żądał natomiast udostępnienia wszystkich wytworzonych w wyniku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ Policji, dokumentów związanych ze zdarzeniem, mającym miejsce w dniu [...] listopada 2008 r. i w dniu [...] stycznia 2009 r., po zgłoszeniu przez skarżącego faktu popełnienia wykroczenia przez kierowcę samochodu ciężarowego, tj. notatek urzędowych, protokołów z przesłuchań świadków i wszystkich innych dokumentów dotyczących tej sprawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Komendant Miejski Policji w S. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy; faktu posiadania żądanych dokumentów organ nie kwestionuje i nie podnosi, twierdzi natomiast, że objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2009 r., w zakresie wskazanym w punkcie drugim – w tirecie drugim, informacja nie jest informacją publiczną). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy – o czym była mowa wcześniej) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Wbrew stanowisku organu, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i pisma procesowe stron, znajdujące się w aktach sprawy o wykroczenie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do ww. dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Kwestia ta ma znaczenie, gdyż realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić w inny sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów, jednak wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2009 r. w tym zakresie jest nieprecyzyjny. Skarżący wnosi w nim o udostępnienie rzeczonych dokumentów, jednak nie określa, w jaki sposób chciałby, by organ uczynił zadość jego żądaniu. Dopiero w skardze do Sądu S. K. precyzuje, że realizacja wniosku z dnia [...] maja 2009 r., w zakresie wskazanym w punkcie drugim (w tirecie drugim), mogłaby nastąpić poprzez wydanie w formie kserokopii żądanych dokumentów, co w istocie umożliwia organowi rozpatrzenie tej części wniosku. Jeśli jednak organ miałby wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, w tym zakresie winien odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (w niniejszej sprawie wniosek tego nie określa), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Stosując cytowany przepis odpowiednio do stanu faktycznego sprawy, w przypadku istnienia wątpliwości, Komendant Miejski Policji w S. winien zawiadomić skarżącego o konieczności sprecyzowania wniosku z dnia [...] maja 2009 r. (w części nierozpatrzonej) co do sposobu i formy jego realizacji (czy udostępnienie miałoby się odbyć poprzez wgląd do dokumentów, czy może poprzez wydanie ich kserokopii, etc.), zakreślając skarżącemu 14 – dniowy termin z rygorem, jaki wynika z powyższej normy prawnej. Gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Jeśli natomiast wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, sprecyzuje swoje żądanie, wtedy winno dojść do rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie pozostaje w bezczynności. Komendant Miejski Policji w S. nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2009 r., w zakresie wskazanym w punkcie drugim (w tirecie drugim), nie wezwał do sprecyzowania wniosku, nie udzielił informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w S. do rozpatrzenia w odpowiednim zakresie rzeczonego wniosku S. K. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Komendanta Miejskiego Policji w S. na rzecz S. K. kwota 128,49 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego (100 zł) oraz wartość kosztów podróży pełnomocnika strony skarżącej na rozprawę, niebędącego adwokatem ani radcą prawnym (28,49 zł).