II SA/Wa 1512/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA z dnia [...] października 2008 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kpa w związku z art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. Nr 41 z 2005 r. poz. 398 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA nr [...] z dnia [...] października 2008 r., zobowiązującą M. W. do wnoszenia opłat i odszkodowania za zajmowany bez tytułu prawnego lokal mieszkalny nr [...] w W. w łącznej wysokości 644,78 zł. miesięcznie do czasu jego opróżnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: Budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. będący własnością Skarbu Państwa (wypis z danych ewidencji gruntów i budynków - zaświadczenie Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]), na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. pozostawał w trwałym zarządzie Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA. Decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. orzeczono o wygaszeniu prawa trwałego zarządu. Należy nadmienić, że wniosek ZZM MSWiA o wygaszenie zarządu związany był z przeznaczeniem usytuowanych w budynku lokali mieszkalnych do sprzedaży na rzecz osób uprawnionych. Na podstawie znajdujących się w aktach lokalu dokumentów (decyzje o przydziale) można stwierdzić, że do 1962 r. lokal pozostawał w dyspozycji jednostek wojskowych Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (późniejsze MSW). Z zaświadczenia wydanego w dniu [...] września 1966 r. przez Kierownika Administracji [...] Jednostki Wojskowej MSW wynika, że wymieniony lokal pozostawał w dacie wydania zaświadczenia w dyspozycji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Ponadto, w piśmie Szefostwa Zakwaterowania i Budownictwa [...] Jednostek Wojskowych MSW z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] stwierdzono, że omawiany lokal mieszkalny nr [...] pismem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] września 1962 r. przekazany został do dyspozycji Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Wspomnianego pisma przekazującego brak jest w aktach lokalu, ale od sierpnia 1962 r. decyzje w sprawie uprawnień do przedmiotowego lokalu wydawane były przez organy administracji państwowej nie będące w strukturze resortu spraw wewnętrznych. Ostatnią decyzją wydaną przez organy administracji miasta była decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] maja 1990 r. o przydziale lokalu nr [...] na rzecz I. S., która zmarła w dniu [...] czerwca 1998 r. W lokalu pozostały A. W. i jej córka M. W. Z akt sprawy wynika, że wyżej wymienione nie były osobami bliskimi dla zmarłej. Od chwili śmierci najemcy lokalu obie podjęły działania zmierzające do uzyskania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. A. W. opuściła przedmiotowy lokal w styczniu 2006 r. M. W. będąca osobą niezwiązaną w przeszłości ani obecnie stosunkiem służbowym z resortem spraw wewnętrznych ani więzami rodzinnym z osobami wymienionymi w art. 84 a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie jest uprawniona do uzyskania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu w zasobach Zarządu. Zatem zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, albowiem nie uzyskała przydziału lokalu w oparciu o przepisy ww. ustawy, ani nie wstąpiła w prawa najemcy na podstawie przepisu art. 691 Kodeksu cywilnego. Z tych też względów organ zobowiązany był nakazać jej opróżnienie przedmiotowego lokalu, w oparciu o art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i w dalszej konsekwencji zobowiązany był obciążyć M. W. do wnoszenia opłat i odszkodowania za zajmowany bez tytułu prawnego lokal mieszkalny nr [...] w W. w łącznej wysokości 644,78 zł. miesięcznie do czasu jego opróżnienia. W decyzji organu I instancji zawarto szczegółowe wyliczenie składników powyższej kwoty. W zakresie wyjaśnienia prawa zarządu organu do przedmiotowego lokalu, który to obowiązek spoczywał na organie z mocy wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 652/06, organ wskazał na pismo z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Burmistrza Dzielnicy [...] o zrzeczeniu się prawa dysponowania lokalami nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. i na pismo Zastępcy Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2007 r., z którego wynika, iż Burmistrz był uprawniony do podjęcia tej decyzji. Pisma te w ocenie organu całkowicie wyjaśniają kwestię legitymacji organu do wydania przedmiotowej decyzji, podniesioną w wytycznych wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła, że przedmiotowy lokal znajduje się w dyspozycji Urzędu Miasta [...], a nie w dyspozycji MSWiA, a zatem Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA nie był organem uprawnionym do wydania zaskarżonej decyzji. Twierdziła, iż organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kontrola ta ogranicza się więc do badania, czy rozpoznając sprawę nie naruszyły one prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 652/06 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r. nakazującą M. W. opróżnienie i przekazanie do dyspozycji Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z akt sprawy jednoznacznie nie wynika, a organ nie wskazał, kto jest właścicielem, dysponentem przedmiotowego lokalu. Organ nie wykazał w czyich zasobach i na jakiej podstawie prawnej przedmiotowy lokal pozostaje. Brak powyższych ustaleń powoduje, iż nie można dokonać oceny, czy organ był właściwy do wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia spornego lokalu. Brak wykazania i odniesienia się do kwestii, czy przedmiotowy lokal wchodzi w skład zasobów mieszkaniowych W., czy też w skład zasobów właściwego ministra skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien jest ustalić i wykazać w czyich zasobach pozostaje przedmiotowy lokal, a następnie ocenić, czy jest właściwy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie (art. 19 kpa). Powyższy wyrok uprawomocnił się. Zgodnie z treścią art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zagadnienie wskazane w powyższym wyroku jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, albowiem decyduje o tym jaki organ może wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne oraz wydać decyzję nie tylko o opróżnieniu lokalu, ale także decyduje czy organ jest uprawniony do pobierania jakichkolwiek opłat z tytułu zajmowania przedmiotowego lokalu, a tym bardziej do ustalenia i pobierania opłat i odszkodowania za zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji twierdzą, iż przedmiotowy lokal nr [...] w W. znajduje się pod zarządem Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA, albowiem Burmistrz Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] lipca 2008 r. zrezygnował z przysługującego mu prawa zarządu przedmiotowego lokalem na rzecz Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA. Czynność ta była wynikiem zamiany zarządów lokalami dokonanymi między powyższymi podmiotami i nadto zgodnie z pismem Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. Burmistrz miał prawo dokonać takiej czynności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ zgromadził jedynie dokumenty potrzebne do dogłębnego wyjaśnienia wskazanej w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 13 grudnia 2006 r. kwestii, które mogą okazać się pomocne w ustaleniu praw organu do sprawowania zarządu przedmiotowym lokalem w odrębnych postępowaniach, jednakże nie wykazał, iż wszczynając przedmiotowe postępowanie administracyjne, jak i w dacie wydania decyzji orzekającej o wnoszeniu opłat i odszkodowania za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego przez organ I instancji, organ ten istotnie posiadał uprawnienia zarządu przedmiotowego lokalu. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent W. wygasił z dniem uprawomocnienia się tej decyzji prawo trwałego zarządu Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA do nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] w W. W dniu [...] lipca 2007 r. Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA zwraca się do Burmistrza Dzielnicy [...] z propozycją przekazania na jego rzecz zarządu lokalu nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w zamian za przejęcie przez władze cywilne zarządu wskazanych lokali w budynku przy Al. [...]. To właśnie pismo inicjuje "zamianę zarządów" i późniejsze pismo Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2008 r., na które powołuje się organ, jako na dowód posiadania prawa zarządu do przedmiotowego lokalu. Jednakże w aktach sprawy znajduje się także pismo Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2007 r. o przekazaniu tej sprawy do decyzji Prezydenta W. Treści powyższych dokumentów pozostają w istotnej rozbieżności z wypisem z kartoteki budynków dotyczącego nieruchomości przy ul. [...], wydanego przez Prezydenta W. za nr [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. i opiewającego na stan na dzień [...] kwietnia 2007 r. Zgodnie z tym wypisem z kartoteki budynków właścicielem jest Skarb Państwa, władającym Prezydent W. zaś zarządcą Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA. Tak więc wypis, mimo, iż pochodzi z kwietnia 2007 roku w ogóle nie odnotowuje zmian w zarządzie budynku, dokonanych decyzją nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., a więc blisko rok wcześniej. Ponieważ wypis z kartoteki budynków jest wypisem z danych ewidencyjnych i przeznaczony jest do dokonywania wpisów w księdze wieczystej, uwidocznione w nim dane są szczególnie istotne. Nie wiadomo zatem, czy jest to zaniedbanie, czy też z innych przyczyn skutki decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Prezydenta W. wygaszającej zarząd Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA nie mogły zostać ujawnione w wypisie (nie wiadomo czy decyzja ta stała się wykonalna). Organ powinien dysponować pewnym dokumentem określającym niezbicie jego zarząd do przedmiotowego lokalu. Dokument ten powinien być aktualny i prezentować stan prawny z okresu wszczęcia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji o opróżnieniu lokalu oraz decyzji w sprawie wnoszenia opłat i odszkodowania. Dokumentem takim wykazującym prawa zarządu może być aktualny wypis z księgi wieczystej, jeżeli jest prowadzona dla danego lokalu, albo aktualny wypis z kartoteki danego budynku. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, organ nie dysponuje takim dokumentem. Co prawda wypis z kartoteki budynków z kwietnia 2007 r. wskazuje na organ jako na zarządcę, jednakże nie jest on aktualny – decyzja o opróżnieniu lokalu jest o blisko dwa lata późniejsza od tego dokumentu, a nadto nie uwzględnia on stanu wywołanego decyzją o wygaszeniu zarządu, stanowiącą podstawę do późniejszych czynności dotyczących zmian podmiotu zarządzającego lokalem – na które powołuje się organ wykazując swoje prawa do zarządu. Zatem wypis ten, z wyżej wskazanych przyczyn, nie może spełniać dokumentu wykazującego, iż zarząd istotnie sprawuje organ. Nadto dokument wprost wskazujący na istnienie po stronie organu prawa zarządu, nie może stanowić pisma (w szczególności pisma Burmistrza w sprawie zarządu), ale musi być dokumentem wykazującym prawo organu do sprawowania przedmiotowego zarządu – dokumentem skutecznym erga omnes. Takimi dokumentami będzie wspomniany aktualny wypis z rejestru budynku albo księga wieczysta (jeżeli została założona). Pisma Burmistrza, na które powołuje się organ, jak i decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stanowią jedynie dowody, które mogą być pomocne w postępowaniu o uaktualnienie wypisu z rejestru budynków, o ustalenie jego treści ze stanem rzeczywistym, albo w postępowaniu dotyczącym księgi wieczystej (a więc w innych odrębnych postępowaniach), ale nie jako dokument wykazujący prawa jednostki pełniącej zarząd w postępowaniu o opróżnienie lokalu. W takich postępowaniach dotyczących uaktualnienia wypisu z rejestru budynków czy ustalenie treści tego wypisu ze stanem rzeczywistym można badać prawidłowość i skuteczność oświadczenia Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż organ nie wykazał aby był, jako zarządca przedmiotowego lokalu, uprawniony do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie wnoszenia opłat i odszkodowania za zajmowany bez tytułu prawnego lokal mieszkalny do czasu jego opróżnienia, zgodnie z treścią art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c i art. 152 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.