VIII SA/Wa 666/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Starosta G.– po ponownym podjęciu czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 21 grudnia 2007 r. – działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej k.p.a.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla [...] z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z lokalem komercyjnym na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] w G. M. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił w całości decyzję nr [...] S. G. z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku. Rozpatrując sprawę ponownie, S. G. w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w dokumentacji złożonej przy wniosku o pozwolenie na budowę, postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] zobowiązał inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości, a mianowicie: - w projekcie budowlanym wjazd na działkę zaprojektowano przez działki nr ew. [...],[...] i [...] obręb [...], które nie stanowią drogi publicznej – stwierdzono brak oświadczenia o dysponowaniu tymi nieruchomościami na cele budowlane. Przyjęty w projekcie sposób usytuowania budynku nie pozwala na wykorzystanie dostępności działki do drogi publicznej zgodnie z aktem notarialnym; - niezgodność z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie usytuowania budynku poza obowiązującymi liniami zabudowy. Inwestor w odpowiedzi na ww. postanowienie organu w dniu [...] marca 2009 r. wniósł pismo wraz z załącznikami. Zdaniem organu, inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu. Przedłożony projekt budowlany budynku wielorodzinnego z lokalem komercyjnym na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] w G. M. jest niezgodny z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. M. z dnia [...] lutego 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście G. M., w szczególności z załącznikiem stanowiącym integralną część planu - § 4 pkt 4 uchwały. Rysunek planu zagospodarowania przestrzennego jednostki "D" jednoznacznie określa przebieg obowiązujących linii zabudowy w strefie Dl9 MW. Z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektowany budynek został zlokalizowany poza obowiązującymi liniami zabudowy. Jednocześnie organ przytoczył stanowisko organu sporządzającego plan, w związku ze skierowaniem zapytania o interpretację i wyjaśnienie jego zapisów. Inwestor nie wykazał także przewidzianego przepisami prawa cywilnego korzystania z działek nr ew. [...] i [...] obręb [...]. Rozpatrując niniejszą sprawę organ stwierdził, iż nie może w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany akceptować stanu, w którym dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony kosztem nieuprawnionego korzystania z cudzej własności. Działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] stanowiące drogę wewnętrzną są własnością G. Spółdzielni Mieszkaniowej. Określenie, czy i na jakich zasadach droga wewnętrzna może być wykorzystywana jako dostęp do drogi publicznej dla terenu nowej inwestycji, jako uprawnienie właścicielskie, należy do właściciela gruntu. Organ stwierdził, iż przyjąć należy, że nie istnieją prawne uwarunkowania umożliwiające inwestorowi korzystanie z drogi wewnętrznej jako połączenia z drogą publiczną. W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie [...] wskazał, iż brak było podstaw do wydania przez organ I instancji postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., gdyż kwestie wymienione ww. postanowieniu zostały dostatecznie wyjaśnione w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Jednocześnie odwołujący się podniósł, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością, która ma dostęp do drogi publicznej, co precyzyjnie jest określone w akcie notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Ponadto – na co wskazywał organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. – komunikacja z działkami może odbywać się w każdy inny sposób, prawnie dozwolony. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz Miasta G. M. udzielił zgody inwestorowi na korzystanie do celów budowlanych z działki nr [...] stanowiącej własność gminy G. M. przylegającej bezpośrednio do działek objętych wnioskiem i zrealizowanie na niej drogi dojazdowej do projektowanej nieruchomości. Przywołana działka gminna posiada bezpośrednie połączenie z istniejącą ulicą, oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej m.p.z.p.) jako droga publiczna. Za bezzasadne inwestor uznał twierdzenie organu, że lokalizacja budynku jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie określonych planem linii zabudowy. W szczególności nie zgodził się z interpretacją definicji elewacji frontowej, przyjętej przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu ww. odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust.3 Prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że przepis § 6 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. na potrzeby planu jest definicją legalną i stanowi, że przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię, na której umieszcza się frontową elewację budowanego obiektu. Jak więc wynika z wykładni literalnej zapisu m.p.z.p. chodzi w ocenie organu odwoławczego o jedną elewację a nie wszystkie, jak utrzymuje w uzasadnieniu decyzji Starosta G. Linia zabudowy określona jest, więc dla elewacji frontowej, pozostałe elewacje nie muszą pokrywać się z liniami zabudowy. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, iż trudno zgodzić się z przyjętą przez Starostę G. interpretacją. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż ponownej oceny organu I instancji wymaga kwestia dostępu do drogi publicznej, gdyż z dokumentów będących w dyspozycji Wojewody [...] wynika, iż Burmistrz wyraził zgodę na korzystanie z dojazdu do nieruchomości poprzez działkę gminną oznaczoną numerem ew. [...] obr. [...], oraz zgodził się na nieodpłatne korzystanie z nieruchomości na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego niezbędne jest skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który powinien ocenić zebrany materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W szczególności wg organu powinno być zbadane czy linie określone jako linie zabudowy dla elewacji frontowej już w swym założeniu wskazywały na umiejscowienie w nich ściany stanowiącej front budynku, a więc elewacji, w której zaprojektowane są główne wejścia i wjazdy oraz czy przekroczenie tych linii z pozostałą częścią gabarytu budynku nie oznacza naruszenia ustaleń planu gdyż linia ta miała stanowić linię frontu budynku, a nie terenu przeznaczonego pod zabudowę, co mogłoby potwierdzać fakt oznaczenia całego terenu symbolem MN. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. złożyła G. Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. tj. sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji, - ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6,7,8 i 12 k.p.a. poprzez przewlekłość postępowania, niestosowanie zasady działania w granicach i na podstawie przepisów prawa, poważenie zaufania obywateli do Państwa i organów wykonujących w jego imieniu zadania publiczne. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w trakcie prowadzonego postępowania przez Starostę G. inwestor jako dostęp do drogi publicznej wskazał teren komunikacji wewnętrznej G. Spółdzielni Mieszkaniowej i teren Gminy G. M. nie stanowiący drogi, przez który Gmina wyraziła zgodę na przejazd. W ocenie skarżącego zgoda taka nie jest tożsama z ustanowieniem służebności drogowej dla inwestora. Ponadto zgodnie z uchwalonym m.p.z.p. teren objęty nieruchomościami gruntowymi oznaczonymi nr ew. działek [...] i [...] obręb [...] znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej symbolem [...]. W tym zakresie plan jednoznacznie ustala w § 57.1 p.pkt h "nakaz utrzymania istniejącego układu zabudowy oraz uwzględnia wskazanego na rysunku planu przebiegu obowiązujących linii zabudowy". Według skarżącej zastosowanie takiego zapisu w planie wskazuje, że wszystkie elewacje projektowanego budynku winny się w nich znaleźć, co w tym przypadku nie zostało dotrzymane. Skarżąca podniosła również, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z lokalem komercyjnym w zaprojektowanej wersji znacznie pogorszy warunki zamieszkałych mieszkańców spółdzielni poprzez m.in. zajmowanie przez właścicieli planowanego budynku i kontrahentów miejsc parkingowych na terenie spółdzielni, jak i korzystanie z infrastruktury towarzyszącej nieruchomościom spółdzielni tj. placów zabaw i innych elementów małej architektury bez ponoszenia kosztów ich utrzymania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, iż ponowne uchylenie decyzji związane było z niewypełnieniem przez organ I instancji wskazówek zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Po analizie odwołania inwestora oraz akt sprawy Wojewoda [...] uznał za niewystarczające czynności przeprowadzone przez organ I instancji. Ponadto nie zgodził się z analizą dokonaną przez organ I instancji odnośnie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stało się podstawą od wydania negatywnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z treścią tego przepisu organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy w celu rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak wynika z powyższego Wojewoda [...] mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę G. tylko wówczas, gdyby postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego , co miałoby miejsce w sytuacji nieprzeprowadzenia przez Starostę postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzenia z naruszeniem przepisów procesowych. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 kpa. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od merytorycznego rozpoznania sprawy. Konieczność przeprowadzenia dowodu w postaci analizy dokumentów mieści się w kompetencji organu odwoławczego. Wojewoda [...] odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną powinien wskazać przyczyny odstąpienia od zastosowania procedury przewidzianej w art. 136 kpa. W rozstrzyganej sprawie Wojewoda [...] uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie tylko nie wyjaśnił z jakich powodów nie zastosował art. 136 kpa ale też nie wskazał jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione. Zatem bezpodstawne było wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polemizuje z interpretacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną przez Starostę G. oraz zajmuje odmienne stanowisko niż organ pierwszej instancji w kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej. W konkluzji jako wytyczne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda stwierdza ,,...niezbędne jest skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który powinien ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy." Wynika z tego, że w ocenie Wojewody nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części a jedynie należy ponownie ocenić zgromadzone dowody. Należy stwierdzić, że nie jest składnikiem postępowania wyjaśniającego zalecenie sformułowane przez Wojewodę dla organu I instancji ponownej oceny materiału dowodowego. Nie dotyczy to bowiem okoliczności faktycznych sprawy , lecz wiąże się bezpośrednio z dokonaną przez organ odwoławczy interpretacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zagadnienia dostępu do drogi publicznej odmienną od stanowiska Starosty. Odmienna zaś ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji uwzględni uwagi poczynione powyżej i dokonując ponownie oceny rozstrzygnięcia organu I instancji przeanalizuje kompleksowo zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego łącznie z wyrysem z tego planu. Z uwagi na to, że Wojewoda Mazowiecki w swej decyzji kasacyjnej nie wskazał, iż zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 Kpa należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzec jak w sentencji wyroku.