II SA/Bk 693/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. C., M. K., W. R., A. R., E. E. C. oraz L. E. D. –K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji organu I instancji, a nadto stwierdza nieważność w tej części decyzji Starosty Powiatowego w B. P. z dnia [...] lipca 2009 roku o numerze[...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w części określonej w punkcie 1 do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz wszystkich skarżących: W. C., M. K., W. R., A.R., E. E. C. oraz L. E. D. –K. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Starosta Powiatowy w B.P. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) i art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego: 1. stwierdził prawo współwłasności nieruchomości położonej we wsi K. gm. B.P. oznaczonej numerem goed. [...]/2 o pow. 0,1059 ha (wydzielonej z działki oznaczonej numerem [...]) na rzecz: W.C. c. P. i N. do ¼ części, M.K. s. R. i N. do ¼ części, L.E.D. – K., c. S. i E. do ¼ części, W.R. c. J. i M. do 1/12 części, A.R. c. M. i W. do 1/12 części, E.E.C. do 1/12 części; wskazując, że na działce tej znajdują się zabudowania będące własnością wymienionych osób stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Stwierdzenie własności nieruchomości następuje nieodpłatnie. 2. ustanowił na działce oznaczonej numerem [...]/2 służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez działkę [...]/2 (od strony granicy zachodniej działki) do działki oznaczonej numerem [...]/1 położonej we wsi K. na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...]/1. 3. odmówił przyznania prawa własności nieruchomości położonej we wsi K. oznaczonej numerem geod. [...]/1, stwierdzając, że na działce tej nie ma zabudowań stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności i będących własnością wnioskodawców. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Naczelnik Gminy w B.P. decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, przejął od N.R. na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. 5,49 ha położone na terenie wsi K., gm. B.P., w tym działkę siedliskową oznaczoną aktualnie nr geod. [...]. W decyzji tej stwierdzono jednocześnie, że spod przejęcia wyłączone są zabudowania i pozostawiono je jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Dalej organ ustalił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B.P. z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt: [...] spadek po zmarłej N.R. nabyli: W. C., E.D., M.K. i M.R. po ¼ części każdy z nich. Postanowieniem zaś Sądu Rejonowego w B.P. z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po M.R. nabyli: W.R., E.E.C. i A.R. po 1/3 części każda z nich. Z kolei postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.Ś. z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po E.D. nabyli: S.D. i L.E.D. – K. po ½ części każde z nich. Na mocy zaś postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po S.D. nabyła L.E.D. – K. w całości. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ I instancji z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. uchylające decyzję Starosty B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy i dokonanych oględzin, organ I instancji ustalił, że z dawnej działki siedliskowej nr geod. [...] wydzielono działkę nr [...]/2 oraz działkę [...]/1, przy czym granice działki nr [...]/2 zostały tak ustalone, aby oprócz istniejących na gruncie zabudowań oraz pozostałych po budynkach - fundamentów, obejmowały również powierzchnię w zakresie niezbędnym do korzystania z tych budynków. Powyższe granice, zdaniem organu, zostały wyznaczone stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Dodatkowo Starosta B. stwierdził, że w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr geod. [...]/1 niezbędne było ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...]/2. Odnosząc się z kolei do zgłoszonego przez wnioskodawców żądania przyznania działki nr [...], części jako działki zabudowanej, a części jako rekompensaty za utraconą działkę dożywotniego użytkowania o pow. 0,49 ha oznaczonej nr [...], organ I instancji podkreślił, że regulacje art. 6 w/w ustawy oraz art. 118 ust.1 i 2 a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przewidują możliwości przekazania na własność nieruchomości zamiennej jako ekwiwalentu za działkę, z którą związane są uprawnienia do żądania przyznania własności. Końcowo organ uznał, że również żądanie przyznania własności całej działki siedliskowej nr [...] nie może zostać uwzględnione, gdyż wydzielenie z niej części zabudowanej i stwierdzenie prawa własności tej części na rzecz właścicieli budynków jest zgodne z celem przepisu art. 6 cytowanej wyżej ustawy. Nadto zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowym, powierzchnia działki wydzielonej nie musi być równa powierzchni działki siedliskowej przekazanej Państwu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się: W.C., M.K., L.E.D. – K., W.R., A.R. oraz E.E.C., wskazując na nieprawidłowe rozpoznanie ich wniosku. Zdaniem odwołujących się, organ winien przyznać im całą działkę o nr geod. [...] bez wydzielania gruntu pod istniejącymi budynkami. Jednocześnie skarżący zakwestionowali fakt ustanowienia na działce nr [...]/2 służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu do działki nr [...]/1, stanowiącej własność Gminy B.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż zgodnie z art. 6 ustawy z 1989 r. właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki te zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. W dalszej części, powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności ustalenia dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej, SKO stwierdziło, że wydzielenie z większej działki jej części zabudowanej jako odrębnej działki i przeniesienie własności tylko części zabudowanej na rzecz dotychczasowego właściciela budynków, a przeznaczenie pozostałej części – jako odrębnej działki – na inne cele, nie narusza prawa i jest zgodne z celem przepisu art. 6 w/w ustawy. Odnosząc się z kolei do ustanowionej na działce nr [...]/2 służebności gruntowej, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest to kwestia uznania administracyjnego, podyktowanego dowolną interpretacją przepisu prawa przez organ. Zgodnie, bowiem z art. 6 powoływanej ustawy organ I instancji miał obowiązek ustanowić służebność gruntową w zakresie niezbędnym do korzystania z działki nr [...]/1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli: W.C., M.K., L.E.D.– K., W.R., A.R. oraz E.E.C. W uzasadnieniu stwierdzili, że nie zgadzają się na ustanowioną na działce nr [...]/2 służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu do działki nr [...]/1, albowiem przyznana im działka ma tylko 18 m szerokości. Ponadto brak wyznaczonej drogi oznacza, że każdy właściciel działki nr [...]/1 będzie mógł jeździć po ich działce dowolnie. Końcowo zakwestionowali również przyznanie im tylko działki nr [...]/2, wskazując, iż również na działce nr [...]/1 znajdowały się nieistniejące już dziś zabudowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej cytowana: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Starosty Powiatowego w B.P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa (bez podstawy prawnej), co zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w pozostałej części skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w punktach 1-3 – nie naruszała prawa. W ocenie Sądu nie mają racji skarżący twierdząc, że organy winny im przyznać na własność nie tylko działkę o nr [...]/2, ale także działkę o nr [...]/1, gdyż stanowiły one niegdyś jedno siedlisko (przed podziałem – działkę o nr [...]) przekazane przez ich spadkodawczynię – N.R., na własność Państwa. W dacie przekazywania gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę, pozostawiono N.R. zabudowania, jako odrębny od gruntu przedmiot własności.. Tak wówczas stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Regulacja wynikająca z art. 6 ustawy z dnia 24.02.1985r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz. 53) zwana dalej "ustawą" miała na celu likwidację dwoistości stanu własności, gdzie rolnik (także jego następcy prawni) był właścicielem budynków, zaś właścicielem gruntu pod budynkami był Skarb Państwa lub gmina. Przepis ten jednakże nie gwarantuje właścicielom budynków (również ich następcom prawnym) nieodpłatnego przekazania na ich rzecz tej samej co do powierzchni działki geodezyjnie wyodrębnionej, która była przedmiotem przekazania na rzecz Skarbu Państwa, lecz takiej działki która jest zabudowana, a więc nieruchomości odpowiadającej powierzchni posadowionych na niej budynków. Powyższe stanowisko wynika wprost z przepisu art. 6 ustawy, a nadto znalazło potwierdzenie w aprobowanym przez sąd orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.inn. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7.02.2008 r. – IISA/Sz 906/07, w wyroku WSA w Łodzi z dnia 30.01.2009 r. – IISA/Łd 658/08 (niepubl.), w wyroku NSA z dnia 8.11.1990 r. – IISA 639/90 (publ. ONSA z 1991 r. z. 1 poz. 2), w wyroku NSA z dnia 30.11.1990 r. – IISA 697/90 (publ. ONSA z. 1, poz. 6), w wyroku NSA z dnia 6.12.1990 r. – IISA 593-595/90 (publ. ONSA z 1991 r. z. 1, poz. 8). Zatem w niniejszej sprawie organy postąpiły zgodnie z prawem wydzielając z dawnej działki siedliskowej o nr geodezyjnym [...] dwie działki, przy czym działkę o nr [...]/2 przyznano na własność skarżącym, wydzielając ją w takich granicach, by oprócz istniejących na gruncie zabudowań i pozostałych po budynkach fundamentach, obejmowała ona także powierzchnię niezbędną do korzystania z tych budynków. Areał działki wynosi 1059 m2 i posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej, co stwarza możliwość swobodnego z niej korzystania. Nie ulega wątpliwości, iż druga z wydzielonych działek (nr [...]/1), wchodząca niegdyś w skład siedliska, nie jest zabudowana, a zatem nie istniała w świetle art. 6 ustawy prawna możliwość jej przyznania na własność skarżących. Natomiast Sąd podziela w całej rozciągłości ten zarzut skargi, który odnosi się do punktu 2 decyzji Starosty Powiatowego w B.P., a utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją. Organy ustanowiły na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...]/1 służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]/2, tj. przez działkę przyznaną na własność skarżącym. Decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. W art. 6 ustawy stwierdzono: "Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej". Logiczna i literalna wykładnia powyższego zapisu w kontekście treści art. 6 ustawy niewątpliwie wskazuje na to, że organ administracji ma prawo ustanowić służebność gruntową tylko na rzecz działki wydzielonej pod budynkami, nie zaś dla innej działki, która nie jest przedmiotem przyznania prawa własności. Ustanowienie służebności jest instytucją prawa cywilnego (art. 285 i następne k.c.), zaś umieszczenie jej przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ustawy miało w ocenie Sądu charakter wyjątkowy, umożliwiający kompleksowe unormowanie korzystania z własności wydzielonej działki na wypadek gdyby nie miała ona dostępu do drogi publicznej. Powyższy przepis nie stanowi podstawy prawnej do obciążenia działki wydzielonej służebnością przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działki sąsiedniej w trybie decyzji administracyjnej. Dlatego tez ustanowienie w zaskarżonej decyzji służebności gruntowej, polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]/2 na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...]/1, zostało orzeczone bez podstawy prawnej, co zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 2, art. 151, art. 152 i art. 200 ppsa.