III SA/Łd 540/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego A Spółki Jawnej z siedzibą w O. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowego A Spółki Jawnej z siedzibą w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 21 maja 2009 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. w związku z interwencją dotyczącą niewłaściwego stanu sanitarno- higienicznego w Piekarni P.P.H. A. K. Spółka jawna z siedzibą w O., zgłoszoną telefonicznie w dniu 20 maja 2009 roku przeprowadził interwencyjną kontrolę sanitarną. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono brak czystości i porządku w pomieszczeniach, brudny sprzęt produkcyjny, nieprawidłowe przechowywanie środków spożywczych nietrwałych mikrobiologicznie oraz nieprawidłowe znakowanie pieczywa krojonego. W następstwie przeprowadzonej kontroli wydano wobec Spółki stosowne zalecenia pokontrolne, zamieszczone w sporządzonym protokole kontroli, a wobec osoby winnej zaniedbań zastosowano sankcje karne w postaci mandatu karnego. W dniu 10 czerwca 2009 roku w następstwie przeprowadzonej kontroli sprawdzającej w Piekarni P.P.H. A. K. Spółka jawna z siedzibą w O., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. stwierdził, iż Spółka wykonała wszystkie zalecenia pokontrolne zamieszczone w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 21 maja 2009 roku i tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone. Protokół kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 21 maja 2009 roku, Nr [...] oraz protokół z kontroli sprawdzającej z dnia 10 czerwca 2009 roku, Nr [...] Spółka otrzymała odpowiednio w dniu 21 maja 2009 roku oraz w dniu 10 czerwca 2009 roku, kwitując ich odbiór. W pismach z dnia 19 czerwca 2009 roku oraz z dnia 13 lipca 2009 roku S. K. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. o udostępnienie protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 21 maja 2009 roku, wskazując jako podstawę żądania art. 73 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. W pismach z dnia 1 lipca 2009 roku oraz z dnia 15 lipca 2009 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. odpowiadając na wniosek zgłoszony przez S. K. poinformował, że oryginał protokołu kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 21 maja 2009 roku Spółka otrzymała w dniu 21 maja 2009 roku, co zostało potwierdzone w protokole, znajdującym się w aktach sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. wskazał ponadto, iż postępowanie w sprawie zostało zakończone, jednakże nie ma żadnych przeszkód, aby strona przejrzała ponownie akta sprawy w dowolnym terminie, w godzinach urzędowania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Nie zostaną natomiast udostępnione dane osobowe umożliwiające identyfikację osoby, która zgłosiła stwierdzone nieprawidłowości. W dniu 29 lipca 2009 roku S. K. wniósł do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. pismo zatytułowane "zażalenie" na odmowę udostępnienia całości akt sprawy dotyczących kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 21 maja 2009 roku. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi I instancji udostępnienia całości akt sprawy, łącznie ze skargą imienną, w związku z którą przeprowadzono kontrolę sanitarną. Pismem z dnia 10 sierpnia 2009 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. poinformował S. K., iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. nie wydał postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy, co oznacza, że zażalenie strony jest bezprzedmiotowe i czy w związku z tym wniesione w dniu 29 lipca 2009 roku pismo należy traktować, jako skargę na działalność organu I instancji. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2009 roku, stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu S. K. podniósł, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. odmawiając udostępnienia całości akt sprawy był zobowiązany uczynić to w formie postanowienia, zgodnie z przepisami k.p.a. Załatwiając natomiast wniosek skarżącego o udostępnienie akt sprawy jedynie w formie pisemnej odpowiedzi, organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego i pozbawił stronę możliwości skorzystania z przysługujących jej środków odwoławczych. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. działając w oparciu o treść art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 122, poz. 852 ze zm.) w związku z art. 134 i art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, iż S. K. miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, o czym został poinformowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się kopia protokołu, w którym odnotowano przyjęcie interwencji zgłoszonej telefonicznej w dniu 20 maja 2009 roku, z którą strona mogła się zapoznać, jednakże z protokołu zostały usunięte dane osobowe osoby zgłaszającej interwencję z uwagi na konieczność ochrony jej dóbr osobistych. Przedmiotem udostępnienia są bowiem akta sprawy, które obejmują całość materiałów będących w posiadaniu organu administracji, jednakże ochronie podlegają zawarte w aktach sprawy dane osobowe osób fizycznych zgodnie z ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002r., Nr 101, poz. 926 ze zm.). Podniesiono nadto, iż skoro organ I instancji nie wydał postanowienia to zażalenie jest niedopuszczalne. W dniu 9 października 2009 roku S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...]. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134, art. 124 i art. 74 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. odmawiając udostępnienia kopii protokołu przyjęcia interwencji, powołał się na bliżej niesprecyzowane przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem skarżącego rozstrzygając zgłoszone żądanie, organ I instancji winien w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy, na które służy stronie zażalenie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o oddalenie skargi lub ewentualnie jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. nie wydał postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy, ponieważ strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, o czym została poinformowana pismem z dnia 15 lipca 2009 roku, zawierającym dodatkową informację, że nie zostaną udostępnione dane osobowe osoby zgłaszającej interwencję z uwagi na konieczność ochrony jej dóbr osobistych. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. anonimizacja danych osobowych nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia akt sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, natomiast zgłoszenie tylko zainicjowało przeprowadzenie kontroli sanitarnej, co powoduje, że protokół sporządzony ze zgłoszenia interwencji nie musi być włączony do akt sprawy, nie jest bowiem częścią postępowania, a osoby interweniujące mają prawo do zachowania w tajemnicy swoich danych osobowych. W niniejszej sprawie skarżący domaga się udostępnienia danych osobowych osoby, która zainicjowała przeprowadzenie kontroli sanitarnej, a żądanie takie zgłosił po zakończeniu postępowania kontrolnego, co uzasadnia przypuszczenie, że żąda powyższych informacji w celu m.in. szykanowania osoby wnoszącej interwencję. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego wniosku o odrzucenie skargi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. podniósł, iż kontrola wykonywana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, w tym kontrola urzędowa wykonywana na podstawie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., a jedynie sprawą o charakterze administracyjnym, która nie kończy się wydaniem decyzji, a jedynie sporządzeniem protokołu kontroli. Dopiero bowiem wynik kontroli w postaci stwierdzonych uchybień może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na stronę wykonania określonych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania administracyjnego a mianowicie art. 74 § 2, 124 i art.134 w związku z art.144 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art.37 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 122 z 2006r. poz.851 z późn. zm.) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Z. toczyło się postępowanie, którego przedmiotem była kontrola sanitarno – higieniczna Piekarni w O. przy ul. R. 4 prowadzonej przez P.P-H. A.. K. Spółka Jawna w O. W dniu 21 maja 2009r. kontrolowano stan sanitarno – higieniczny pomieszczeń piekarni oraz sprowadzano czy zatrudnieni pracownicy posiadają aktualne badania lekarskie. W wyniku kontroli nałożono mandat karny w wysokości 500 zł, wydano zalecenia pokontrolne i dokonano wpisu w książce kontroli sanitarnej. Przed organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej toczyło się zatem postępowanie, do którego, zgodnie z treścią art. 37 ust.1 ustawy z 14 marca 1985r., stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w tym także art.73 i 74 tego kodeksu. Zgodnie z treścią art.73 § 1 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W myśl art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z wymienionych przepisów wynika, iż strona, w każdym stadium postępowania, ma prawo przeglądania akt zaś odmowa udostępnienia akt winna nastąpić w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenia. W przepisie art.73 § 1 kpa użyte zostało sformułowanie "w każdym stadium postępowania" co może rodzić wątpliwość czy strona może korzystać z uprawnienia do przeglądania akt także po zakończeniu postępowania. Pojęcie "w każdym stadium postępowania" należy rozumieć szeroko co oznacza, iż również po ostatecznym zakończeniu postępowania stronie przysługuje uprawnienie do przeglądania akt. Pogląd taki został wyrażony w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz M.Jaśkowska, A.Wróbel ( Wydawnictwo Zakamycze 2005r. str.463), w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz B.Adamiak, J. Borkowski (Wydawnictwo C.H.Beck 2003r. str.367). Pogląd taki wyraził również Wacław Dawidowicz (Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu Warszawa 1962r. str.150). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych komentarzach. S. K. miał zatem prawo do przeglądania akt postępowania dotyczących kontroli pomieszczeń piekarni, jaka miała miejsce w dniu 21 maja 2009r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie akt organ administracji udzielił S. K. odpowiedzi w dwóch pismach z 1 lipca i z 15 lipca 2009r. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma charakter pisma z dnia 15 lipca 2009r. Treść tego pisma wskazuje, iż organ administracji wyraża zgodę na przejrzenie akt w dowolnym terminie w godzinach pracy PSSE w Z. W dalszej części pisma organ jednocześnie informuje, iż nie zostaną udostępnione dane umożliwiające identyfikację osoby, która złożyła skargę na działalność piekarni z uwagi na ustawowy obowiązek ochrony danych osobowych. Analiza tego zdania dowodzi, iż organ administracji odmawia udostępnienia danych osoby, która złożyła skargę. Oznacza to, iż organ odmawia udostępnienia części akt postępowania a mianowicie części, która dotyczy danych personalnych osoby, która wniosła skargę. Skoro jest to odmowa udostępnienia części akt to winno to nastąpić w drodze postanowienia, zgodnie z treścią art.74 § 2 kpa. W związku z czym powstaje problem czy pismo z 15 lipca 2009r. można potraktować jako postanowienie, o którym mowa w art.74 § 2 kpa. Należy zaznaczyć, iż wszystkie elementy jakie winno zawierać postanowienie zostały określone w art.124 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, iż o tym czy konkretne pismo jest decyzją decyduje nie jego forma lecz to czy zawiera ono niezbędne elementy dla zakwalifikowania go jako decyzji. Pismo zawierające rozstrzygnięcie sprawy załatwianej w drodze decyzji jest decyzją gdy zawiera co najmniej cztery niezbędne elementy: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego pismo, wskazanie adresata pisma, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby uprawnionej do reprezentacji organu. Są to niezbędne elementy decyzji. W sytuacji gdy pismo zawiera wymienione minimum składników należy uznać, iż jest ono decyzją mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art.107 § 1 kpa. Natomiast w przypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania organu w formie decyzji gdyż zwiększa to sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981r. w spr. SA 1163/81 (OSP nr 9 z 1982r.) i z 22 września 1981r. w spr. SA 791/81 (ONSA nr 2 z 1981r. poz.91), Sąd Najwyższy w wyroku z 28 listopada 1990r. w spr. III ARN 30/90 (OSP nr 7 z 1991r. poz.171) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 24 czerwca 2008r. w spr. II SA/Op 164/08 (Lex nr 504769). Poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach dotyczą wprawdzie kwestii zakwalifikowania pisma jako decyzji lecz mają one również zastosowanie do problemu zakwalifikowania pisma jako postanowienia mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art.124 kpa. W rozpoznawanej sprawie pismo z dnia 15 lipca 2009r. posiada wszystkie niezbędne elementy dla uznania go za postanowienie, o którym mowa w art.74 § 2 kpa. Zawiera ono oznaczenie organu, który wydał pismo (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z.). Jest skierowane do oznaczonego adresata (S. K. – wspólnik P.P-H. A.K. Spółka jawna w O.). Zawiera rozstrzygnięcie w sprawie jakim jest odmowa udostępnienia akt w zakresie danych osoby, która złożyła skargę. Jest również podpisane przez osobę upoważnioną do wydania postanowienia. Pismo to podpisał Zastępca Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. A. J. Jak wynika z karty obowiązków, odpowiedzialności i uprawnień jest on upoważniony między innymi do zastępowania Dyrektora i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. podczas jego nieobecności w tym do podpisywania wszystkich dokumentów wynikających z działalności Stacji i Państwowej Inspekcji Sanitarnej (k.72). Można zatem uznać, iż pismo z 15 lipca 2009r. zawiera minimum elementów niezbędnych do przyjęcia, że jest to postanowienie w rozumieniu art.74 § 2 kpa. Mimo więc, iż wymienione pismo nie posiada w pełni formy przewidzianej w art.124 kpa to należy je potraktować jako postanowienie. Konsekwencją tego jest to, iż zażalenie na odmowę udostępnienia akt winno zostać rozpoznane przez organ II instancji. Organ jednak tego nie uczynił. Sąd nie podzielił poglądu podniesionego w zaskarżonym postanowieniu, iż organ I instancji nie wydał postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Pismo z dnia 15 lipca 2009r. jest postanowieniem gdyż zawiera minimum składników niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienie. W rzeczywistości jest to postanowienie o częściowej odmowie udostępnienia akt, w rozumieniu art.74 § 2 kpa. Należy zaznaczyć, iż w rozpoznawanej sprawie sąd nie zajmował się kwestią czy odmowa udostępnienia danych personalnych osoby, która złożyła skargę była zasadna czy tez niezasadna. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia i ocena taka została przeprowadzona. Kwestia czy organ I instancji prawidłowo odmówił udostępnienia danych personalnych osoby, która wniosła skargę, nie było przedmiotem rozważań sądu w rozpoznawanej sprawie. Reasumując sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Pismo organu I instancji z 15 listopada 2009r. jest faktycznie częściową odmową udostępnienia stronie akt postępowania w zakresie danych umożliwiających identyfikację osoby, która złożyła skargę. Pismo to posiada niezbędne elementy dla uznania go za postanowienie, o którym mowa w art.74 § 2 kpa. Zażalenie na odmowę udostępnienia akt winno zatem zostać rozpoznane przez organ odwoławczy. Organ administracji stwierdzając niedopuszczalność wniesienia zażalenia naruszył przepisy art.74 § 2, 124 i 134 w związku z art.144 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 w związku z art.205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy zatem rozpoznać zażalenie strony skarżącej, po uprzednim sprawdzeniu czy spełnia ono wymogi formalne i czy zostało wniesione w wymaganym terminie. a.ł.