III SA/Kr 249/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 10,- (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez Z. Z. decyzją z dnia 11.12.2008 r. Nr [...] znak [...] Komendant Wojewódzki Policji uchylił w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2008r. Nr [...] znak [...] odmawiającą przyznania Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633). i art. 92 ust. 1, 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Pismem z dnia 19.08.2008r. Z. Z. wniósł do Komendanta Powiatowego o przyznanie mu jako emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji po rozpoznaniu tego wniosku wydał w dniu [...] 2008r. Nr [...] znak [...] w/w decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadających rodzinę z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania w/w świadczenia. Podstawą prawną decyzji był art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 12.05.2005r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r., zgodnie z którym emeryci i renciści policyjni utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym do dnia 11.05.2005r. obowiązywał § 8 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych. Mocą wskazanego paragrafu, uprawnieni posiadali prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005r. uchylony został § 8 pierwotnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. Tym samym przestała istnieć podstawa prawna przyznawania emerytom i rencistom równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ocena uprawnień emerytów i rencistów do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi następować w oparciu o rozporządzenie MSWIA z 6 kwietnia 2005r. Należy więc uznać, że uprawnienie Z. Z. do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wygasło z mocy prawa nie przez to, że przestał spełniać warunki określone w rozporządzeniu, ale z uwagi na uchylenie całego § 8 rozporządzenia, który dodatkowo uprawniał do tego świadczenia także emerytów i rencistów. Z. Z. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, akcentując, że rozporządzenie nie może być niezgodne z ustawą o Policji, a ponadto ustawa nie może działać wstecz. Ponadto powołał się na wyroki sądów administracyjnych dotyczące uprawnień emerytów i rencistów Policji do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji decyzją powołaną na wstępie z dnia 11.12.2008r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył na wstępie, że organ I instancji przyjął w sprawie za przedmiot postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie kwestii uprawnień skarżącego – emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w tym zakresie wyjaśnił, że do dnia 12.05.2005 r. obowiązywał § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w myśl którego przepisy rozporządzenia stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Mocą § 8 w/w rozporządzenia emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej posiadali więc uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 12.05.2005 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W myśl § 1 ust.2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W tej sytuacji należy uznać, że z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r., uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Mając to na względzie, postępowanie administracyjne w sprawie skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Skarżący w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień za brak lokalu mieszkalnego (tj. 21.08.2008 r.) był emerytem policyjnym i jako taki zgodnie z § 1 rozporządzenia MSWIA z 06.04.2005r. nie posiadał już uprawnień do przedmiotowego równoważnika. Brak było więc podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącego przed organem I instancji. Nie zostały spełnione bowiem wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w tej konkretnej sprawie istnieje "przedmiot" postępowania administracyjnego. Dotyczy to przesłanki mówiącej, że w przepisach prawa materialnego zawarta jest norma upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Brak jest od dnia 12.05.2005 r. przepisu ( w/w § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), na podstawie którego emeryci i renciści policyjni posiadali uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Został on uchylony mocą § 1 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. Z. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ uprawnienie do równoważnika przysługuje mu w istocie nie na podstawie rozporządzenia, ale na podstawie ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga Z. Z. zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej zawartych. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji było uchylenie decyzji organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu – emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania znajduje oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na to, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który określa, że: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Niewątpliwie trafnie organ odwoławczy wskazał, że dopuszczalność tego typu decyzji jest ograniczona do przypadków, gdy brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Postępowanie administracyjne może się toczyć tylko, gdy ma swój "przedmiot". Można wyróżnić dwie podstawowe definicje przedmiotu postępowania administracyjnego Pierwsza wiąże przedmiot postępowania z przedmiotem regulacji prawnej zawartej w kpa. Druga podkreśla związki prawa procesowego z materialnym. W toku praktyki stosowania prawa oraz orzecznictwa sądowego ustalono, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: w sprawie działa organ administracji publicznej, organ jest właściwy do rozstrzygnięcia w tej sprawie, sprawa ma charakter indywidualny, rozstrzygniecie następuje w formie decyzji administracyjnej, nie zostało w sprawie podjęte rozstrzygnięcie ostateczne, istnieje strona postępowania dysponująca interesem prawnym, w przepisach prawa materialnego zawarta jest norma upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Tylko spełnienie tych w/w przesłanek powoduje, że możemy mówić o istnieniu "przedmiotu" postępowania administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (tj. 21.08.2008 r.) był emerytem policyjnym. Błędne jest jednak stanowisko, że brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącego przed organem I instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że w tej konkretnej sprawie istnieje "przedmiot" postępowania administracyjnego skoro w przepisach prawa materialnego brak jest normy upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem uchylony został § 8 pierwotnie obowiązującego rozporządzenia MSWIA z dnia 28 czerwca 2002r. Oczywista bezzasadność żądania określenia prawa do świadczenia nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Oczywista bezzasadność żądania może przejawiać się także w tym, że strona domagająca się konkretyzacji swoich praw czy obowiązków nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do przyznania takiego świadczenia znanego obowiązującemu systemowi prawnemu. Bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy, bowiem zauważyć, że art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji określa, że: policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepisy tej ustawy określają więc prawo do świadczenia zwanego równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego, zawężając krąg osób uprawnionych do jego otrzymania. Niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia zwanego równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającą podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji publicznej, mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie winno ulec umorzeniu. Organ uprawniony do podejmowania decyzji w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, określają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez sformułowanie, że: § 9. 1. Organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo żądania zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego są: 1) minister właściwy do spraw wewnętrznych dla Komendanta Głównego Policji i zastępców Komendanta Głównego Policji, 2) Komendant Główny Policji dla: a) policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji, b) komendantów wojewódzkich Policji, c) Komendanta Wyższej Szkoły Policji oraz Komendanta Szkoły Policji w Pile, Komendanta Szkoły Policji w Słupsku, Komendanta Szkoły Policji w Katowicach i Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, 3) komendanci wojewódzcy Policji dla komendantów powiatowych (miejskich) Policji oraz policjantów pełniących służbę w komendzie wojewódzkiej Policji, 4) komendanci szkół, o których mowa w pkt 2 lit. c), dla podległych im policjantów, 5) komendanci powiatowi (miejscy) Policji dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. 2. Decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych - organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty, 2) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji lub Komenda Główna Policji, zamieszkałych w Warszawie - Komendant Główny Policji. Obowiązkiem organu drugiej instancji będzie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonanie merytorycznej oceny, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, czy wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia w nim wskazanego zasługuje na uwzględnienie oraz czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa merytorycznie. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Należy podkreślić, że wyrok niniejszy w żaden sposób nie przesądza o merytorycznej zasadności wniosku skarżącego o przyznanie określonego w nim świadczenia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.