III SA/Lu 469/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. M. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...]znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr 994/2 z działkami o nr 994/1 i 995/1 wobec braku przymiotu strony . Organ I instancji decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku G.M. z dnia 23 marca 2009 r., odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr 994/2 z działkami 994/1 i 995/1 wobec braku przymiotu strony. Organ stwierdził brak przymiotu strony ze względu na nieistnienie przedmiotowej nieruchomości i wobec tego, że wnioskodawczyni nie jest i nie może być właścicielem wnioskowanej nieruchomości oznaczonej nr 994/2, gdyż nie przedstawiła dokumentów świadczących o tytule własności na przedmiotową nieruchomość. W aktualnie prowadzonym rejestrze ewidencji gruntów w obrębie nr 10- M. gm. K. nie istnieje żadna z wymienionych działek. G. M. nie jest i nie mogła być właścicielką działki o podanym przez nią nr 994/2, ponieważ w rejestrze ewidencji gruntów z 1977 r. posiadaczem działki o nr 994/2 o powierzchni 0,12 ha stanowiącej część drogi jest Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych. Natomiast rejestr z 1993 r. nie wykazuje już działki oznaczonej takim numerem. Od decyzji Wójta Gminy K. G. M. złożyła odwołanie twierdząc, że jest właścicielką działki o nr 994/2 położonej w M. o nr jednostki rejestrowej [...], którą nabyła nieodpłatnie w 1979 r. Wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość graniczy od północy z działką nr 994/1, od południa z działką 995/1, zaś od zachodu z działką nr 994/3, prowadzi do niej nieutwardzona droga od szosy M. – L.. Strona podniosła też, że w świetle dokumentacji sporządzonych w czerwcu 1979 r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych nie może być właścicielem przedmiotowej działki, bowiem na mapach istnieje adnotacja potwierdzająca za zgodność z mapą ewidencji gruntów, a z jej opisu wynika, że omawiana działka istnieje i nie stanowi drogi. Zarzuciła, że mapa ta będąca dowodem w sprawie nie została w ogóle wzięta pod uwagę przez organ oraz że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych nie mogła być posiadaczem działki o nr 994/2 będącej częścią drogi, bowiem wówczas skarżąca nie otrzymałaby we wrześniu 1979 r. decyzji zezwalającej na dokonanie robót budowlanych na przedmiotowej działce. Podniosła tez naruszenie art. 7 kpa, gdyż Wójt Gminy K. nie poczynił żadnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wziął pod uwagę, że skarżąca posiada legitymację czynną do żądania rozgraniczenia nieruchomości, co jest stwierdzone licznymi posiadanymi przez nią dokumentami. W przedmiotowym postępowaniu nie zostało ustalone dlaczego jedna działka widnieje pod dwoma różnymi numerami, tj. 994/4 i 994/2. Obydwa dokumenty zostały sporządzone przez tego samego inspektora ds. Geodezji W. C., który działał z upoważnienia Naczelnika Gminy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] (zaskarżoną niniejszą skargą) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. Zdaniem organu odwoławczego materiał zebrany w sprawie nie daje podstaw, by wszcząć wnioskowane postępowanie rozgraniczeniowe i je prowadzić na podstawie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ żądanie skarżącej nie kwalifikuje się do postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Stan sprawy nie pozwala ustalić, że G. M. ma legitymację procesową w zakresie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr 994/2 położonej w M. z nieruchomościami nr 994/1 od północy i nr 995/1 od południa. Dowodzi tego uzyskana przez organ I instancji informacja Starostwa Powiatowego w L. Wydział Geodezji, że w ewidencji gruntów i budynków w miejscowości M. gm. K. nie figurują działki o numerach: 994/2, 994/1, 995/1. Zatem nie jest możliwe dokonanie rozgraniczenia w trybie postępowania administracyjnego działki 994/2, 994/1 i 995/1, ponieważ działki te nie istnieją i nie są ujawnione w ewidencji gruntów, co stanowi o niemożliwości stwierdzenia o ich przyleganiu jako sąsiednich nieruchomości. W ocenie Kolegium nie jest możliwe oznaczenie stron postępowania i ustalenie przedmiotu rozgraniczenia poprzez określenie odcinków granic nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 7 Kpa, wyjaśniając, że objęta poprzednim postępowaniem przed Kolegium (znak: [...]) działka nr 994/4, jak i objęta niniejszym postępowaniem działka nr 994/2 nie istnieją, zatem organ I instancji w niniejszym postępowaniu rozgraniczeniowym zasadnie nie zajmował się tym, że ta sama działka w dokumentach sporządzonych w 1979 r. widnieje pod wyżej wymienionymi numerami. Stan w którym strona żąda rozgraniczenia działki nr 994/2 od gruntów przyległych - działki nr 994/1 i 995/1 w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Aktualny stan zobrazowany jest natomiast na mapie. Na przedmiotowym terenie w księgach wieczystych ujawnieni są właściciele nieruchomości gruntowych i wśród nich nie występuje nieruchomość objęta wnioskiem strony. Organ I instancji dołączył stosowne wypisy z rejestru gruntów zaprzeczające temu, aby strona dysponowała prawem własności na tym terenie. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniosła działająca przez pełnomocnika G. M., domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła w szczególności: 1) Naruszenie prawa materialnego tj. art. 1, art. 3 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece podnosząc, że tylko na podstawie analizy treści księgi wieczystej można twierdzić, czy dana osoba posiada przymiot strony postępowania administracyjnego jako właściciel. 2) Naruszenie art. 7 Kpa przez fakt, iż organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego błędnie przyjmując, że skarżąca nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. 3) Naruszenie art. 8 Kpa przez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak dokonania jakichkolwiek samodzielnych działań organu zmierzających do ustalenia rzeczywistego nr ewidencyjnego należącej do skarżącej nieruchomości. 4) Naruszenie art. 136 Kpa poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. 5) Naruszenie art. 138 Kpa polegające na dokonaniu kontroli decyzji organu I instancji wyłącznie uwzględniając kryterium legalności, podczas gdy organ odwoławczy winien ją zbadać merytorycznie przy uwzględnieniu także kryterium celowości i słuszności rozstrzygnięcia. 6) Naruszenie art. 107 § 3 Kpa wyrażające się w braku wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wszelkich faktów, okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie ustosunkowanie się do powyższych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu, 7) Oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość nie istniała i nie istnieje ewidencyjnie, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdowały się dokumenty świadczące o jej prawie własności, jak również dokumenty w postaci wypisów i wyrysów ewidencyjnych, świadczących o istnieniu tej nieruchomości w określonych granicach w ewidencji gruntów. Zdaniem G. M. nie można przyjąć, iż nie ma ona legitymacji w sprawie, ponieważ wykazała swój interes prawny poprzez udowodnienie, iż w świetle obowiązujących przepisów jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości, a więc decyzja zarówno organu I jak i organu II instancji jest pozbawiona podstaw prawnych. Uchybienia organu administracji samorządowej, któremu powierzono prowadzenie ewidencji gruntów i który dopuścił się wadliwego dokonania podziałów geodezyjnych działek, nie może poprzez swoje skutki pozbawiać prawa własności i być dyskwalifikujące dla roszczenia skarżącej o dokonanie rozgraniczenia. Wójt Gminy K. nie poczynił żadnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czynności takich nie przeprowadziło również SKO i w związku z tym pozostaje nie wyjaśniona kwestia "co się stało z działką 994/2 względnie z działką 994/4" i dlaczego nie widnieje ona aktualnie w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że na przedmiotowym terenie w księgach wieczystych ujawnieni są inni właściciele nieruchomości gruntowych i wśród nich nie występuje G. M. oraz nieruchomość działka nr 994/2 objęta wnioskiem strony. W tych okolicznościach nie może być mowy o naruszeniu prawa materialnego tj. art. 1, art. 3 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Załączone do akt przez stronę odpisy księgi wieczystej odnoszą się do działki 994/4 w stosunku do której zapadła ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...]znak: [...] a skarga w tej sprawie została odrzucona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 87/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej i dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rozgraniczenie nieruchomości jest procesem wysoce sformalizowanym, a jego celem jest określenie zasięgu praw do nieruchomości. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2 ustawy). Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak słusznie zauważa skarżąca, nie zawiera przepisów, które określałyby krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, jednocześnie posługując się pojęciem strony. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości toczące się przed organami administracji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, do którego - w zakresie nie uregulowanym w prawie geodezyjnym - mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie zatem braku stosownych przepisów w prawie geodezyjnym (lex specialis) należy stosować przepisy Kpa. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż uprawnionym do wystąpienia z żądaniem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego będzie strona w rozumieniu art. 28 Kpa. Według art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z definicją pozycję strony uzyskuje podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. Interes prawny musi być obiektywnie oparty na przepisach prawa. Kwestią kluczową dla ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony jest fakt, iż celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji, która w sposób trwały rozstrzyga sprawę rozgraniczenia nieruchomości. Ustalenie linii granicznej wiąże się z ustaleniem zakresu prawa własności na gruncie, z czego wynika, że osobami uprawnionymi do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jest między innymi właściciel nieruchomości. W niniejszej sprawie występując z wnioskiem o rozgraniczenie działki nr 994/2, G. M. uzasadnia swój interes prawny do wszczęcia postępowania właśnie w prawie własności do tej nieruchomości. Jednak w ocenie Sądu skarżąca błędnie podnosi, że udowodniła, iż jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skoro zaś nie wykazała że jest właścicielem tej działki, to brak jest argumentów przemawiających za przyznaniem jej statusu strony, a tym samym uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W rozważanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że G. M. nie jest osobą uprawnioną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr 994/2 z działkami 994/1 i 995/1. Skarżąca nie jest właścicielem (współwłaścicielem) bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której rozgraniczenia żąda i nie przysługują jej w tym zakresie inne prawa rzeczowe. Brak jest w aktach sprawy dokumentu z którego wynikałby tytuł własności nieruchomości nr 994/2 położonej w M. Znajdujący się w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy "Akt własności ziemi" z dnia 24 maja 1979 r. potwierdza, że G. M. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości położonej w M. o powierzchni 0,68 ha oznaczonej w ewidencji gruntów nr 994/4. Nie dotyczy natomiast działki nr 994/2, której rozgraniczenia domaga się skarżąca w niniejszym postępowaniu. Powyższej oceny Sądu nie zmienia argument, na który powołuje się skarżąca twierdząc, iż jest stroną postępowania, ponieważ prawo własności działki nr 994/2 potwierdza wpis ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. pod nr [...]. Ten argument nie ma znaczenia w sprawie niniejszej, ponieważ załączone do akt przez skarżącą odpisy księgi wieczystej odnoszą się do działki nr 994/4, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a w stosunku do której zapadła już ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...]. Ponadto należy podkreślić, że domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone m.in. w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Takie postępowanie, jak wyjaśnił pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r., toczy się przed Sądem Rejonowym w L. II Wydział Cywilny , o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym działki nr 994/4 (sygn. akt [...]). Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Poza kwestią legitymacji procesowej, wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego uniemożliwiał również fakt, że w ewidencji gruntów i budynków w miejscowości M. gm. K. nie figurują działki o numerach: 994/2, 994/1, 995/1. Zatem, jak słusznie stwierdziło Kolegium, nie jest możliwe dokonanie rozgraniczenia w trybie postępowania administracyjnego działek, które nie są ujawnione w ewidencji gruntów. Nie ma przy tym racji skarżąca domagając się, aby organ prowadził postępowanie w kierunku ustalenia, co "stało się" z działką nr 994/2, która w aktualnym rejestrze ewidencji gruntów nie figuruje, zaś była ujawniona w rejestrze z 1977 r. Takie działanie organu wykraczałoby bowiem poza zakres postępowania rozgraniczeniowego określonego przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego. Mając na uwadze brak przymiotu strony G. M. co do żądania rozgraniczenia działki będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, uznać należy, iż rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie narusza prawa. Można jedynie rozważać, czy organ winien umorzyć postępowanie w tym zakresie, czy odmówić wszczęcia postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z powodu braku statusu strony osoby składającej wniosek – jest rozstrzygnięciem właściwym i zgodnym z prawem. W sytuacji, gdy wyraźny przepis prawa materialnego (art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) wymaga wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, dopuszczalna jest możliwość wydania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia takiego postępowania z powodu braku przymiotu strony osoby składającej wniosek. W takim przypadku chronione są interesy osoby składającej wniosek. Osobie tej służy bowiem odwołanie od decyzji organu I instancji do organu wyższego stopnia i skarga do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2000 r., sygn. akt SA/Łd 1077/97). Wobec powyższego Sąd uznał, że sytuacja skarżącej została oceniona przez organ administracji w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu zasad prawa materialnego i procesowego. Z tych względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegała oddaleniu.