I OSK 514/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , , po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. prowadzącej działalność pod firmą [...] L. P. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 727/09 o odrzuceniu skargi L. P. prowadzącej działalność pod firmą [...] L. P. z siedzibą w W. na czynność Starosty Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r. polegającą na wystawieniu rachunków nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 727/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę L. P. prowadzącej działalność pod firmą [...] L. P. z siedzibą w W. na czynność Starosty Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r. polegającą na wystawieniu rachunków nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta Powiatowy w Skarżysku-Kamiennej zażądał opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mając do tego uprawnienie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333). Skarżąca o wystawieniu rachunków dowiedziała się odpowiednio 21 listopada 2008 r. i 6 sierpnia 2009 r., a pismem z 13 października 2009 r. (doręczonym 14 października 2009 r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuzasadnionym żądaniu od niej opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obciążenie skarżącej opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej ppsa). Ponieważ przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia tej czynności w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 3 ppsa skargę na taką czynność można wnieść do Sądu po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę L. P. uznając, że wezwała ona Starostę Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej do usunięcia naruszenia prawa pismem z naruszeniem 14-dniowego terminu, co wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Od postanowienia Sądu pierwszej instancji wniesiona została skarga kasacyjna, w której zawarte zostały zarzuty naruszenia prawa procesowego, to jest: - art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 w zw. z art. 145 ppsa, poprzez błędne zakwalifikowanie nałożenia opłaty geodezyjnej dokonanej przez Starostę Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej jako czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a nie w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa i w konsekwencji nieuwzględnienie art. 52 § 4 ppsa wskazanego jako podstawy "Wezwania do usunięcia naruszenia prawa", - art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez błędne ustalenie, że skarga została złożona po upływie terminów wynikających z art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podczas gdy zastosowanie miał art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów art. 8 i 9 kpa przez organ samorządowy w procedurze wymiaru opłaty geodezyjnej, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania, a polegało na braku uwzględnienia zarzutu niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.; dalej jako pgik), zaniechaniu wskazania podstawy prawnej działania i poinformowania o właściwym trybie do merytorycznego zbadania zasadności podniesionych zarzutów, - art. 135 ppsa poprzez zaniechanie rozpoznania procedury związanej z powstaniem obowiązku zapłaty opłaty geodezyjnej, prezentowanych w korespondencji stanowisk stron, braku określenia podstawy prawnej żądania zapłaty, braku informacji o środkach odwoławczych i faktu wystawienia dwóch różnych rachunków z treści których nie wynika, czy jest to ostateczne rozliczenie, czy częściowe. W związku z powyższym, L. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że opracowania sporządzone w wykonaniu umowy z [...] października 2008 r., dotyczącej wykonania prac geodezyjno–kartograficznych związanych z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali na terenie gminy Skarżysko Kościelne, zostały przekazane stosownie do treści art. 12 pgik do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Od ilości działek i budynków określonych w opracowaniu, Starosta Powiatowy zażądał opłaty geodezyjnej powołując się na treść art. 40 ust. 3b pgik i rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne ... na podstawie wystawionego rachunku. Skarżąca kwestionuje możliwość nałożenia na nią opłaty geodezyjnej twierdząc, że została ona w rzeczywistości naliczona od wykonanych prac. Data wystawienia rachunku, jako czynność techniczna nie może, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wywoływać skutków wobec braku podstawy prawnej do jego wystawienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ skargę kasacyjną złożono od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach kończącego postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny może ją rozpoznać na posiedzeniu niejawnym Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie o zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo ocenił stan faktyczny i odrzucił skargę L. P. na czynności Starosty Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, L. P. wniosła o stwierdzenie, że Starosta Powiatowy w Skarżysku-Kamiennej nie jest upoważniony do obciążania uprawnionego geodety opłatami geodezyjnymi w związku z wykonywaniem przez niego na podstawie umowy cywilnoprawnej zadań publicznych, polegających na wykonaniu prac geodezyjno-kartograficznych związanych z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali na terenie gminy, stwierdzenie braku podstaw prawnych do naliczenia odsetek ustawowych za zwłokę w zapłacie opłaty za czynności geodezyjne. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 13 października 2009 r. (k. 25 akt administracyjnych) sprecyzowano, że dotyczy "rozliczenia umowy nr [...] z dnia [...].10.2008 w sprawie wykonania modernizacji ewidencji gruntów w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali na terenie gminy Skarżysko Kościelne w związku z nieuzasadnionymi roszczeniami w zakresie opłat w związku z wprowadzeniem do ewidencji danych (...)". Dalej wskazano, że to naruszenie prawa polega na "dalszym podtrzymywaniu stanowiska o zasadności wymierzenia opłat w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych dla potrzeb dotyczących wykonania modernizacji ewidencji gruntów (...), w związku z korzystaniem z danych ewidencyjnych dotyczących budynków i gruntów objętych umową nr [...] z dnia [...].10.2008 (...)". W uzasadnieniu skarżąca powołuje się na spór ze Starostą dotyczący zasadności pobierania opłat. Uznać należy, że skoro skarżąca kwestionowała zasadność nałożonego na nią obowiązku uiszczenia opłaty geodezyjnej, sama czynność nałożenia tej opłaty stała się jej wiadoma po otrzymaniu wystawionego rachunku. Skarżąca powzięła o nich wiadomość 21 listopada 2008 r. i 6 sierpnia 2009 r. Dlatego też przedmiotem zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest, jak skarżąca zarzuca, wystawiony rachunek. Sąd pierwszej instancji uznał, że nałożenie opłaty było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a rachunek jedynie potwierdzeniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty geodezyjnej jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie można było zakwalifikować nałożenia opłaty jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, ponieważ przepis ten obejmuje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać więc będą, stosownie do tego przepisu, między innymi uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne, w tym zawierające regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i akty o charakterze indywidualnym, np. likwidacja szkoły. Istotną cechą tych aktów, odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, który wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3b pgik i Tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne ... Z powyższego wynika, że prawidłowo został zastosowany art. 52 § 3 ppsa, a czternastodniowy termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczął bieg od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności (wystawieniu rachunków), czyli odpowiednio 21 listopada 2008 r. i 6 sierpnia 2009 r. Tym samym, termin ten upłynął przed doręczeniem organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa (14 października 2009 r.), a Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ze względu na spóźnione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlegała odrzuceniu. Także zarzuty naruszenia art. 135 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c ppsa nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skoro skarga L. P. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, to Sąd I instancji nie mógł jej rozpoznać co do istoty sprawy. W związku z powyższym, stosownie do art. 182 § 1 w zw. z art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.