I SA/Bd 912/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 06 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. sp. z o. o. we W. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach działania Rozwoju infrastruktury w zakresie ochrony powietrza 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia 2. zasądza od organu, Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącego, M. sp. z o. o. we W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 6 października 2009r. Marszałek Województwa w T. poinformował skarżącego, że wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "Ograniczanie emisji pyłów z ciepłowni Wschód we W. poprzez rozbudowę instalacji odpylania spalin" złożony w ramach Działania 2.3. – Rozwój infrastruktury w zakresie ochrony powietrza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 został odrzucony z powodu nie spełnienia kryterium formalnego - zgodności dokumentacji projektowej z dokumentacją konkursową (Kryterium A.6). W dalszej części pisma organ wskazał, iż zgodnie z Szczegółowym opisem osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2001-2013, Ogłoszeniem o konkursie w ramach działania 2.3. nr RPO WK-P 11/II/2.3/2009 oraz Trybem składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa dla osi priorytetowej 2 Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska działanie 2.3. Rozwój infrastruktury w zakresie ochrony powietrza – pomoc będzie udzielona na realizację projektów, w których nie występuje pomoc publiczna. Z uwagi na fakt, iż projekt, o sfinansowanie którego ubiega się skarżący, polegający na przebudowie instalacji odpylania spalin z kotła węglowego ostatecznie prowadzić będzie do udzielenia pomocy publicznej organ zobowiązany był odrzucić wniosek. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Traktatu WE za pomoc publiczną uznać należy wszelką pomoc przyznawaną przez państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Dana pomoc stanowi pomoc państwa jedynie wtedy, gdy spełnione są jednocześnie wszystkie cztery przesłanki wynikające z powyższego artykułu, tzn. gdy pomoc przyznawana jest przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych, sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, zakłóca konkurencję i wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Poddając weryfikacji wniosek skarżącego w ramach projektu pt.: "Ograniczenie emisji pyłów z ciepłowni Wschód we W. poprzez rozbudowę instalacji odpylania spalin" organ stwierdził zaistnienie wszystkich przesłanek świadczących, iż w przedmiotowym projekcie wystąpi pomoc publiczna: dotacja zapewnia środki mające charakter środków publicznych, powstanie po stronie wnioskodawcy korzyść ekonomiczna, finansowanie projektu ma charakter selektywny, a także na wpływ na konkurencję oraz na wymianę handlową. Od powyższego rozstrzygnięcia, skarżący złożył środek odwoławczy, domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy jego projektu, ze względu na niezaradność stanowiska, że występuje w sprawie pomoc publiczna. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie analizy potwierdzającej niewystępowanie pomocy publicznej przez niezależnego eksperta, niezwiązanego z Urzędem Marszałkowskim oraz skarżącym. W uzasadnieniu wniosku zakwestionował twierdzenia organu, jakoby przedmiotowy projekt spełniał kryterium wpływu na konkurencję oraz wpływu na wymianę handlową, wskazując iż charakter inwestycji objętej projektem, polegającej na przebudowie instalacji odpylania spalin z kotła węglowego rusztowego typu WR10 nr K1 oraz kotła węglowego rusztowego typu WR25 nr K3 w żadnym stopniu nie zmierza do przeniesienia korzyści płynącej z inwestycji z działalności dystrybucyjnej na działalność produkcyjną przedsiębiorstwa, a tym samym nie nastąpi zakłócenie konkurencji na rynku, na którym M. Sp. z o.o. we W. prowadzi działalność. Inwestycja ta ma bowiem na celu poprawę stanu środowiska naturalnego poprzez zmniejszenie emisji pyłów do atmosfery, a jej funkcjonowanie nie przyniesie dla przedsiębiorstwa żadnych korzyści materialnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącym wyniku oceny formalnej organ rozpatrzył wniosek negatywnie. W piśmie z dnia 11 listopada 2009 r. Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa w T. stwierdził, iż w przedmiotowym projekcie, do którego skarżący ubiega się o dofinansowanie wystąpi pomoc publiczna. Spełnione są bowiem jednocześnie wszystkie warunki wynikające z art. 87 ust. 1 TWE, także w zakresie przesłanki zakłócenia lub groźby zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową w obrębie Wspólnoty. W przedmiotowym projekcie polegającym na rozbudowie sieci przesyłowej, ma miejsce zdaniem organu zmiana stanu zastanego, w którym nie występowała konkurencja. Budując nową sieć lub likwidując kotły węglowe i zastępując ogrzewanie węglowe cieplnym, możliwe jest przejęcie przesyłu przez np. dostarczyciela gazu albo innego przedsiębiorcę. Nadto korzyści mogą wynikać ze zmniejszenia kosztów operacyjnych, ale nie ze zwiększenia dochodów operatorów. Organ powołał się na stanowisko Komisji Europejskiej wyrażone w decyzji z 02 lipca 2009r w przedmiocie "Modernizacji sieci dystrybucji ciepła" dotyczącej Polski, skąd zaczerpnął w znacznym zakresie argumentację do uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie wyczerpujące drogę odwoławczą skarżący, w trybie art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712) wniósł skargę zarzucając, iż powyższa informacja narusza przepisy postępowania w zakresie oceny projektu wnioskodawcy, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju na skutek dokonania przez instytucję zarządzającą sprzecznych istotnych ustaleń z treścią wniosku, co doprowadziło z kolei do bezzasadnego stwierdzenia niezgodności dokumentacji projektowej z dokumentacja konkursową. Tym samym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Istotą sporu w sprawie było rozstrzygnięcie, czy prawidłowo organy uznały, że wniosek skarżącego nie spełniał kryteriów formalnych z uwagi na rozpoznanie w nim pomocy publicznej. Tymczasem zgodnie ze Szczegółowym opisem osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 – 2013, Ogłoszeniem o konkursie w ramach działania 2.3 nr RPO WK-P 11/II/2.3/2009 oraz Trybem składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa dla osi priorytetowej 2. Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska działanie 2.3 Rozwój infrastruktury w zakresie ochrony powietrza, pomoc mogła być udzielona na realizację projektów, w których nie występuje pomoc publiczna. Skarżący złożył wniosek dotyczący projektu "Ograniczenie emisji pyłów z ciepłowni Wschód we W. przez przebudowę instalacji odpylania spalin". Projekt dotyczył przebudowy instalacji odpylania spalin na dwóch kotłach węglowych rusztowych w celu zmniejszenie emisji pyłów do atmosfery. Organ przeanalizował przesłanki pomocy publicznej wskazując, że zgodnie z art. 87 ust 1 TWE występuje ona wówczas, gdy pomoc skierowana jest do selektywnie wyodrębnionego przedsiębiorcy, środki mają charakter publiczny, podmiot uzyskuje korzyść ekonomiczną a uzyskana pomoc wpłynie na konkurencję lub wymianę handlową. Rozbieżność w stanowiskach stron dotyczyła oceny wystąpienia w sprawie ostatniej przesłanki identyfikującej pomoc publiczną tj naruszenia zasad konkurencji i wymiany handlowej w przypadku udzielenia pomocy na cel objęty wnioskiem skarżącego. Organ uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie w znacznej części posiłkował się uzasadnieniem zawartym w stanowisku Komisji Europejskiej wyrażonym w decyzji z 02 lipca 2009r dotyczącym "Pomocy państwa nr 54/2009r – Polska; Modernizacja sieci dystrybucji ciepła". Rozstrzygając o skardze Sąd w istocie ocenił prawidłowość i zasadność argumentacji organu, że pomoc udzielona na realizację wniosku skarżącego naruszy zasady konkurencji lub wpłynie na wymianę handlową. Po analizie uzasadnienia Sąd uznał stanowisko organu za nieuzasadnione na tym etapie postępowania. Organ w spornej kwestii oparł się na następujących twierdzeniach: 1) modernizacja sieci dystrybucji ciepła w przypadku przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo (wytwarzających i dostarczających ciepło oraz prowadzących inną działalność produkcyjną) powoduje, że potencjalna korzyść płynąca z inwestycji w modernizację sieci ciepłowniczych może przenieść się z działalności dystrybucyjnej takich przedsiębiorstw na działalność produkcyjną i zakłócić konkurencję na rynkach, na których przedsiębiorstwa prowadzą działalność. Zdaniem Sądu twierdzenie takie pozostaje niezrozumiałe w kontekście stanu faktycznego sprawy. Organ nie wyjaśnił, na czym polega podobieństwo takiego wzoru do sytuacji skarżącego, który nie prowadzi "innej działalności produkcyjnej" (z kontekstu wynika, że nie chodzi tu o produkcję w znaczeniu wytwarzania ciepła albowiem wyraźnie odróżniono tu wytwarzanie i dostarczanie ciepła z jednej strony od innej działalności produkcyjnej z drugiej). Posługiwanie się ogólnymi twierdzeniami, które nie znajdują zastosowania w stanie faktycznym sprawy, bez wskazania, jaki mają wpływ na akceptację wniosku nie wyczerpuje wymogu przejrzystości działania organu przy ocenie projektów. 2) Organ wskazał także na możliwość zakłócenia konkurencji pomiędzy dostawcami ogrzewania komunalnego a niezależnymi źródłami ciepła. W takim przypadku zarządca sieci ciepłowniczej konkuruje z zarządcą sieci energetycznej albowiem na rynku energetycznym występuje konkurencja. W ocenie Sądu argument pozostaje teoretycznie logiczny, aczkolwiek brakuje mu szczegółowego uzasadnienia. Stawiając taką tezę Komisja Europejska w powołanym pisemnym stanowisku, z którego zaczerpnięto argumentację rozstrzygnięć w sprawie, uznała, że Polska nie wykazała w tamtej sprawie, że gdy system ciepłownictwa komunalnego jest dostępny a dotacja nie zostanie przyznana jest mało prawdopodobne, żeby użytkownik końcowy zmienił ogrzewanie na indywidualne, nawet jeśli koszty ciepłownictwa sieciowego wzrosną ( pkt 31). Wynika stąd, że jest to kwestia argumentacji, która powinna zawierać wywód co do realnej szansy na rezygnację odbiorców ciepła z dostaw skarżącego na rzecz dostawców innych mediów o ile organ ustali, że rezygnacja z realizacji projektu rzeczywiście przyniesie wzrost kosztów dostarczanego ciepła, czego skarżący nie potwierdza. 3) Kolejnym argumentem organu było wskazanie, że na lokalnym, rynku istnieje inny podmiot zaopatrujący odbiorców w ciepło, Spółdzielnia Mieszkaniowa Z. Kwestia ta, jedynie zasygnalizowana, także nie została wystarczająco wyjaśniona. Wątpliwość tego argumentu wynika z okoliczności, że zakres funkcjonowania skarżącego i Spółdzielni Mieszkaniowej jest odmienny. Ten ostatni podmiot wykonuje obowiązek dostarczania ciepła do własnej substancji mieszkaniowej realizując własne zadania. Organ dokonał jedynie zestawienia tych podmiotów nie pogłębiając analizy możliwości ich rzeczywistego konkurowania na lokalnym rynku. Z wypowiedzi skarżącego na rozprawie wynikało, że oba podmioty funkcjonują terytorialnie całkowicie odrębnie. Z uwagi nadto na odmienne prawnie zasady funkcjonowania obu podmiotów stwierdzenie o wzajemnym konkurowaniu wydaje się nieprzekonywujące, szczególnie, że spółdzielnie mieszkaniowe i prawa do lokalu wynikające z takiego członkostwa stanowią specyficzny podmiot niespotykany szerzej w Unii Europejskiej. Szczególne są także obowiązki i cele takiej spółdzielni mieszkaniowej wynikające z samej ustawy, stąd dla stwierdzenia, że mogłaby ona konkurować ze skarżącym na znacznie szerszym, niż własny, rynku odbiorców, potrzeba merytorycznego uzasadnienia. Należy zauważyć, że organ nie odniósł się w swoim stanowisku do żądania skarżącego zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, by oceny istotnych przesłanek dokonał niezależny ekspert. Zgodnie z art. 31 ust 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju organ ma możliwość w procesie wyborów projektów, w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów zaangażowania do sprawy eksperta posiadającego specjalistyczną wiedzę. Aczkolwiek przepisy nie nakładają takiego obowiązku pozostawiając udział eksperta do uznania organu, jednakże wydaje się, że każdorazowo staje się to konieczne, jeśli w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne. Tymczasem pełnomocnik organu podczas rozprawy wyraził brak pewności, co do kwestii czy inwestycja w źródło ciepła (tego dotyczy wniosek) jest inwestycją w sieć cieplną. Rozważania w tym zakresie są istotne z uwagi na okoliczność, że organ w sprawie uzasadniając swoje stanowisko wykorzystał argumentację z pisma Komisji Europejskiej odnoszącego się do projektu modernizacji sieci dystrybucji ciepła. Kwestie te dotyczą wiedzy technicznej, której nie posiada ani organ, ani Sąd, by autorytatywnie tę wątpliwość przesądzić. W ocenie Sądu także przesądzenie o możliwości naruszenia konkurencji lub wymiany handlowej w związku z dofinansowaniem projektu objętego spornym wnioskiem wymaga wiedzy specjalnej z zakresu takiej specjalistycznej branży, jaką stanowi rynek dostawy szeroko rozumianego ciepła, pochodzącego z różnych mediów o ile ze sobą konkurują. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie objętym kontrolą zgodnie z art. 30c ust 3 nie odpowiadało prawu. Poprzez brak merytorycznego uzasadnienia wyjaśniającego wątpliwe kwestie naruszało obowiązek zapewnienia przejrzystości reguł w ocenie spornego projektu, o czym stanowi art. 26 ust 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jednocześnie na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego.