III SA/Kr 1013/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer spr. AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Policji z dnia 21 sierpnia 2008r. Nr : [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego I .uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego kwotę 257 zł ( dwieście pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2008r. znak [...] wydaną na podstawie art. 94 ust. 1, 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji - zwanej dalej ustawą (Dz. U. z 2007r., nr 43, poz. 277) w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów - zwanego dalej rozporządzeniem (Dz. U. z 2001r., nr 131, poz. 1468) Komendant Miejski Policji odmówił przyznania M. K. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że roszczenie o uzyskanie pomocy finansowej przez skarżącego uległo przedawnieniu. Odniósł się w tym zakresie do art. 107 ust. 1 ustawy, który stanowi, że należności pieniężne ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ stwierdził, że termin przedawnienia do uzyskania pomocy finansowej biegł dla skarżącego od momentu, kiedy była faktyczna możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej czyli od dnia kiedy zaczął spełniać wszystkie przesłanki ustawowe i wynikające z rozporządzenia. Tym dniem była data uprawomocnienia się decyzji o pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego tj. dzień [...] 10.2004r. Wobec tego, że wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia skarżący złożył dopiero w dniu 23.05.2008r. należy uznać, że jest to wniosek, który nie podlega uwzględnieniu z uwagi na przedawnienie roszczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniósł, że w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego posiadał dom w miejscowości N. [...], co znaczy, że jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone. Niemniej jednak był uprawniony do otrzymania pomocy finansowej, gdyż to właśnie na budowę tego domu ubiegał się o pomoc finansową, a przed jej rozpoczęciem spełniał warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe dla policjantów nie jest związana z uposażeniem policjanta i innymi świadczeniami z tego zakresu. Komendant Wojewódzki Policji wydał w dniu 21.08.2008r. decyzję nr [...] (znak [...]) na podstawie art. 127 § 2, 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 94 ust. 1, 97 ust. 5 ustawy o Policji, mocą której utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Organ podkreślił, że pomoc finansowa jako świadczenie zastępcze służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjanta, przysługuje wszystkim funkcjonariuszom spełniającym warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to jednak, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej może policjant złożyć w każdym czasie. Ma tu bowiem zastosowanie instytucja przedawnienia z art. 107 ust. 1 ustawy. Przedmiotowa pomoc finansowa jest świadczeniem pieniężnym, a roszczenie o jej uzyskanie podlega przedawnieniu. Organ zgodził się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji I instancji, że początek biegu przedawnienia dla skarżącego rozpoczął się w dniu kiedy uzyskał on prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę tj. w dniu [...] 10.2004r. Uwzględniając, że termin przedawnienia wynosi w sprawie 3 lata - do dnia [...] 10.2007r. skarżący miał możliwość złożenia skutecznego wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Organ podniósł też, że nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 107 ust. 2 ustawy pozwalającego organowi nie uwzględniać przedawnienia, jeżeli opóźnienie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, gdyż skarżący nie wykazał tych przesłanek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji, dodając, że przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przewidujący szczególny trzyletni okres przedawnienia ustawodawca zamieścił w rozdziale 9 zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Zdaniem skarżącego gdyby ustawodawca chciał wprowadzić szczególny termin przedawnienia dla roszczenia związanego z pomocą finansową na budowę domu jednorodzinnego stosowny przepis zamieściłby w rozdziale 8 ustawy o Policji. Umieszczenie natomiast przepisu art. 107 ust. 1 w/w ustawy w innym rozdziale oraz językowa wykładnia tego przepisu wskazuje w sposób oczywisty zdaniem skarżącego, że nie dotyczy on uprawnień związanych z mieszkaniami funkcjonariuszy Policji. Zauważył też, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Zatem przyjmując argumentację powołaną przez organ I i II instancji o trzyletnim terminie przedawnienia może dojść do absurdalnej w ocenie skarżącego sytuacji, w której funkcjonariusz Policji otrzymawszy prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę z różnych przyczyn nie rozpoczyna budowy i nie składa wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w terminie trzech lat. W takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa a policjant traci prawo do pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko, że roszczenie M. K. o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego uległo przedawnieniu, organ wyjaśnił dodatkowo, że nie stoi stanowisku temu na przeszkodzie okoliczność, że art. 107 ustawy o Policji został umieszczony w innym rozdziale (9) niż uregulowanie o pomocy finansowej. Wyodrębnienie zasady o przedawnieniu nie oznacza, że ma ona zastosowanie tylko i wyłącznie do udzielania świadczeń określonych w przepisach pragmatycznych (np. na podstawie rozporządzenia MSWiA z dnia 27 maja 2002r. w sprawie warunków korzystania przez policjantów oraz członków ich rodzin z prawa przejazdu raz w roku środkami publicznego transportu zbiorowego na koszt właściwego organu Policji oraz warunków przyznawania zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego pojazdu, Dz. U. Nr 23, poz. 236). Art. 107 ustawy jest sformułowany w sposób ogólny, toteż nie wyłącza twierdzenia, że ma zastosowanie do dochodzenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ustalenie, czy do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która przysługuje policjantowi, a która uregulowana jest w art. 94 ustawy o Policji ma zastosowanie art.107 ust.1 ustawy stanowiący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Podstawowym zagadnieniem, które wymaga rozstrzygnięcia jest ustalenie kiedy powstaje roszczenie policjanta z tytułu prawa do pomocy finansowej, a dopiero następną kwestią, kwestia przedawnienia roszczenia. Roszczenie stanowi wypływające z prawa podmiotowego uprawnienie domagania się od innego podmiotu prawa określonego działania lub zaniechania. Natomiast prawo podmiotowe może powstać bezpośrednio z mocy samego prawa, lub z czynności prawnych, albo decyzji administracyjnych, lub tzw. zdarzeń w ścisłym tego słowa znaczeniu (np. zasiedzenie, otwarcie spadku). W przedmiotowej sprawie rozważenia będą wymagać dwa z wymienionych sposobów tj. powstanie prawa podmiotowego z mocy prawa i z mocy decyzji administracyjnej. Mianowicie czy z faktu mianowania policjanta na stanowisko służbowe przysługuje mu prawo podmiotowe tj. prawo do pomocy finansowej, czy też dla nabycia tego prawa konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Fakt mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe powoduje, że policjant uzyskuje prawo podmiotowe do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia, tym samym policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Natomiast zdaniem Sądu z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, że policjant uzyskał prawo podmiotowe do pomocy finansowej ( czy też prawo do równoważnika pieniężnego). Prawo do pomocy finansowej nie przysługuje bowiem wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, a tylko tym którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Stąd też dla uzyskania prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej koniecznym jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma konstytutywny charakter. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek prawny. Stąd też zdaniem sądu do nabycia przez policjanta prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas powstaje po stronie policjanta wynikające z prawa podmiotowego roszczenie z tytułu pomocy finansowej o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. Gdyby organ nie zrealizował obowiązku wynikającego z decyzji o przyznaniu prawa pomocy, a policjant nie występował z roszczeniem o wypłatę stosownej kwoty , wówczas należałoby rozważać, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia majątkowego. Wtedy powstałby problem , które przepisy o przedawnieniu należałoby stosować, czy art.107 ustawy o Policji, który przewiduje trzy letni termin przedawnienia, czy też dziesięcioletni termin przedawnienia określony w art.118 kodeksu cywilnego. W wyroku z dnia 8 grudnia 2006r. sygn.akt II SA/Ws 1656/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( LEX nr 295077) sformułował następującą tezę " Pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe dla policjantów nie jest związana z uposażeniem policjanta i innymi świadczeniami z tego zakresu. Zgodnie z art.118 kc roszczenia z tego tytułu przedawniają się z upływem 10 lat." W samej tezie nie przesądzono kiedy powstaje roszczenie z tego tytułu, ale jak wynika z uzasadnienia wyroku teza ta została sformułowana w takim stanie faktycznym, w którym toczyło się postępowanie egzekucyjne na podstawie decyzji nakazującej policjantowi zwrot nienależnie pobranej pomocy finansowej. W takich okolicznościach doszło do utraty prawa podmiotowego przez policjanta i powstała wątpliwość w jakim terminie roszczenie Komendy Wojewódzkiej Policji o zwrot nienależnie pobranej pomocy finansowej ulega przedawnieniu. Zaś źródłem powstania prawa podmiotowego o zwrot nienależnej kwoty, z którego wynikało roszczenie Komendy o zwrot i odpowiadający mu obowiązek policjanta dokonania zwrotu była konstytutywna decyzja nakazująca zwrot nienależnie pobraną pomoc finansową. W rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja o przyznaniu prawa do pomocy finansowej, tym samym nie powstało prawo podmiotowe, ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty pomocy finansowej. Stąd też zdaniem Sądu rozważanie kwestii przedawnienia roszczenia było przedwczesne. Natomiast w rozpoznawanej sprawie można by rozważać, czy przepisy przewidują określony termin w ciągu którego policjant powinien wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej, a jeżeli można taki termin określić to jaki jest jego charakter, czy jest to termin materialnoprawny, czy procesowy, a tym samym jakie skutki następowałyby w przypadku jego uchybienia. Zarówno ustawa o Policji jak i rozporządzenie wykonawcze nie określają terminu w formie dni, tygodni, miesięcy, czy lat w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Takiego terminu nie ma również w przypadku występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przydziału lokalu, czy też w sprawie przyznania równoważnika. Stąd też zdaniem Sądu w świetle obowiązującego stanu prawnego brak podstaw prawnych do formułowania poglądu, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej powinien być złożony w określonym czasie liczonym np. od daty uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie możliwość złożenia wniosku o przydział lokalu, czy też wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego nie została ograniczona żadnym terminem. Natomiast we wszystkich tych przypadkach możliwość uzyskania prawa do pomocy finansowej, prawa do lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są najogólniej ujmując niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Tym samym do czasu gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Stąd też przyjęcie w przedmiotowej sprawie przez organy I i II instancji wykładni zgodnie z którą wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej może być złożony w terminie trzech lat od wydania decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, a tym samym jest sprzeczna z stanem prawnym. Na marginesie można nadto wskazać, że zgodnie z art.37ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Sam czas trwania budowy nie jest w przepisach określony. Ponadto uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę nie zawsze prowadzi do rozpoczęcia budowy, czy też zakończenia budowy przez danego inwestora. Różne okoliczności życiowe mogą powodować, że mimo posiadania pozwolenia na budowę inwestycja nie zostanie podjęta, a zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nastąpi poprzez zakup lokalu mieszkalnego. Jest rzeczą bezsporną, zgodnie z art.94 ustawy o Policji, że pomoc finansowa może być przeznaczona zarówno na zakup lokalu mieszkalnego jak i budowę domu jednorodzinnego. W takiej sytuacji, idąc tokiem rozumowania organów, należałoby wskazać, kiedy staje się wymagalne roszczenie o pomoc finansową, która będzie przeznaczona na zakup lokalu mieszkalnego, bo zupełnie bezprzedmiotowe jest odwoływanie się do decyzji pozwolenia na budowę. Wskazane wyżej rozważania dodatkowo ukazują, że przyjęty przez organy pogląd, iż z chwilą gdy uzyskana przez funkcjonariusza decyzja pozwolenie na budowę staje się ostateczna, roszczenie o pomoc finansową staje się wymagalne i w terminie trzech lat ulega przedawnieniu, nie tylko nie znajduje podstaw w obowiązującym stanie prawnym, ale pozostaje z nim w sprzeczności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.