I SA/Wa 1742/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po rozpoznaniu wniosku W. S. (dalej powoływany jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r. Nr [...] zatwierdzającej statut S. w P. z siedzibą w P. Uzasadnienie faktyczne: 1. S. w P. została utworzona na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 1993 r. ([...]). Pozwolenie na utworzenie ww. uczelni zostało udzielone łącznie dwóm osobom – U. S. oraz skarżącemu. 2. Decyzją z dnia [...] października 1993 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej zatwierdził statut S. w P. 3. Pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 1993 r. zatwierdzającej statut uczelni. W uzasadnieniu strona zarzuciła, że decyzja z dnia [...] października 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 18 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, z późn. zm.) polegającym na zatwierdzeniu statutu pomimo jego niezgodności z przepisami prawa - nadaniu go tylko przez jednego z założycieli. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 16 ust. 2 ww. ustawy, pierwszy statut nadaje uczelni niepaństwowej na okres jednego roku jej założyciel. Zatwierdzony natomiast przez Ministra statut na podstawie art. 18 ust. 3 został, zdaniem wnioskodawcy, nadany przez osobę nieuprawnioną – U. S. z całkowitym pominięciem jego osoby jako drugiego założyciela uczelni. 4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] października 1993 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak oczywistej i bezspornej sprzeczności pomiędzy zaskarżoną decyzją a przepisami prawa. Powołał się również na wątpliwości interpretacyjne przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym posługujących się terminem założyciel, w tym regulujących kwestię nadania statutu, twierdząc, że z uwagi na niejednoznaczność przepisów oraz możliwość odmiennej ich interpretacji, wskazane przez stronę naruszenia nie mają charakteru rażącego. Minister podniósł, że ustawa nie wymaga łącznego działania wszystkich założycieli, dlatego też za możliwe wydaje się przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym, w przypadku gdy pozwolenie na utworzenie uczelni uzyskały – tak jak w niniejszej sprawie dwie osoby, wszelkie czynności należące, zgodnie z ustawą i statutem, do założyciela, w tym nadanie statutu, mogą być wykonywane przez każdego z założycieli osobno. 5. Pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że pozwolenie na utworzenie uczelni zostało udzielone dwóm osobom fizycznym, a zatem wszelkie działania, do których uprawniony jest założyciel, powinny być podejmowane łącznie przez obie osoby. Tak też powinno być w przypadku nadania statutu. Choć wprawdzie U. S. , wnosząc o zatwierdzenie statutu, wskazywała, że działa w imieniu założyciela, czyli również w imieniu skarżącego, to jednak nie przedstawiła stosownego pełnomocnictwa. Na wskazaną okoliczność zdaniem strony nie ma wpływu podnoszony przez Ministra fakt, że założyciele uczelni pozostawali w związku małżeńskim. Jak twierdzi strona, przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. wyraźnie stanowią, że statut nadaje założyciel. W związku z tym nie może budzić wątpliwości fakt, że w przypadku gdy założycielami są dwie osoby, to statut musi być nadany przez obie osoby działające łącznie. W tej sytuacji twierdzenie przez Ministra, że statut może być nadany tylko przez jednego z założycieli jest błędne i sprzeczne z ustawą. 6. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że trudno uznać skutki jakie wywołała zaskarżona decyzja za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, ich wystąpienie nie miało żadnego negatywnego wpływu, zarówno na sferę gospodarczą jak i społeczną, nie przyczyniło się również do naruszenia prawa. Zatwierdzenie statutu nadanego przez jednego założyciela umożliwiło natomiast wpis uczelni do rejestru uczelni niepaństwowych (obecnie rejestr uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych) i zapewniło prawidłowe, zgodne z przepisami prawa funkcjonowanie uczelni i prowadzenie przez nią studiów, umożliwiając tym samym zdobycie należytej wiedzy i uzyskanie tytułu zawodowego kolejnym rocznikom studentów. W opinii Ministra, wskazane przez stronę naruszenia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa i tym samym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r. Trudno bowiem zgodzić się ze stroną, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezspornego i oczywistego naruszenia prawa. Nie istnieje, zdaniem Ministra, oczywista i widoczna poprzez proste zestawienie sprzeczność pomiędzy treścią przepisów ustawy prawo o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a rozstrzygnięciem nią objętym. Decyzja z dnia [...] października 1993 r. została wydana na mocy art. 18 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z tym przepisem, Minister Edukacji Narodowej zatwierdza statut uczelni niepaństwowej po stwierdzeniu zgodności z przepisami ustawowymi i z udzielonym zezwoleniem. Minister zgodził się ze stroną że nadanie statutu to jedna z najdalej idących czynności jaką może dokonać założyciel. Trudno jednak przyjąć, że ze względu na doniosłość i powagę tego aktu nie jest możliwe nadanie statutu przez jednego założyciela. Wskazać należy, że tylko pierwszy statut musi być obligatoryjnie nadany przez założyciela, nie ma on również charakteru ostatecznego, ponieważ ustawa przewiduje jego zmianę lub nadanie nowego statutu. Stanowisko strony jest tym bardziej nieuzasadnione, że pierwszy statut powołanej uczelni spełniał wszystkie wymogi formalno-prawne. Trudno też uznać, że o doniosłości nadania statutu decyduje wskazany przez stronę obowiązek jego zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Taki wymóg podyktowany jest przede wszystkim koniecznością dostosowania przepisów statutowych do przepisów regulujących system szkolnictwa wyższego. W związku z tym powoływanie się przez stronę na doniosłość i daleko idące skutki nadania statutu pozostaje w sprzeczności z zamiarem unieważnienia dokonania tej czynności i tym samym podważenia całego funkcjonowania uczelni. Minister ponownie podkreślił, że w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji duże znaczenia ma fakt, że statut zatwierdzony zaskarżoną decyzją obowiązywał do dnia [...] września 1997 r., tj. do dnia wydania przez Ministra Edukacji Narodowej decyzji zatwierdzającej nowy statut uczelni. (Nr [...]). Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji spowodowałoby poważne i w opinii Ministra, nieodwracalne skutki wobec uczelni. Unieważnienie decyzji zatwierdzającej statut pociągnęłoby za sobą niespełnienie warunków formalnych odnośnie pierwszego statutu uczelni, tj. brak jego zatwierdzenia przez Ministra i w konsekwencji nie wejście go w życie. Zgodnie natomiast z przepisami prawa, warunkiem wpisania uczelni do rejestru i tym samym uzyskania przez nią osobowości prawnej jest zatwierdzenie pierwszego statutu uczelni. 7. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – skarżący W. S. zarzucając naruszenie art. 16 ust. 2 powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym. Zdaniem skarżącego trudno jest bronić tezy, że statut uczelni może być nadany tylko przez jednego z założycieli szkoły. Nie może budzić wątpliwości, że jeżeli założycielem szkoły są dwie osoby, to statut może zostać nadany przez obie strony działające łącznie. Skarżący podniósł, że nigdy nie udzielał U. S. stosownego pełnomocnictwa. Ponadto wskazał, że wątpliwości budzi argumentacja Ministra, iż jeżeli możliwa jest alternatywna interpretacja danego przepisu, to nie można mówić o rażącym naruszenie prawa. W takim przypadku nigdy nie dochodziłoby do stwierdzenia nieważności, bo każdy przepis prawa można odmiennie interpretować. Zdaniem skarżącego, jeżeli w ocenie Ministra wyeliminowanie decyzji z dnia [...] października 1993 r. z obrotu prawnego spowodowałby poważne i nieodwracalne skutki prawne, to organ miał możliwość stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm.). 2. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa. Zasada ta służy również ochronie praw słusznie nabytych na podstawie decyzji. 3. Dla przedmiotowej sprawy znaczenie ma przede wszystkim zbadanie czy powołana decyzja zatwierdzająca statut uczelni nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W praktyce orzeczniczej ukształtował się jako dominujący pogląd, w świetle którego "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195). 4. W oparciu o powyższe należy rozważyć, czy wydanie decyzji o zatwierdzeniu statutu nadanego tylko przez jednego z założycieli może być uznane za rażące naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Przepis ten w pierwotnym brzmieniu miała następująca treść "Pierwszy statut nadaje uczelni niepaństwowej na okres jednego roku jej założyciel lub, na jego wniosek, Minister Edukacji Narodowej". Przy tym zgodnie z art. 18 ust. 3 tej ustawy Minister Edukacji Narodowej zatwierdzał statut uczelni niepaństwowej po stwierdzeniu zgodności z przepisami ustawowymi i z udzielonym zezwoleniem. 5. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wraz z U. S. jako założyciele niepaństwowej uczelni wystąpili do Ministra Edukacji Narodowej z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na założenie niepaństwowej uczelni. Następnym krokiem po udzieleniu zezwolenia na utworzenie uczelni było przedstawienie Ministrowi aktu założycielskiego oraz statutu (wniosek z dnia 28 września 1993 r.). Przyjęcie statutu stanowi w tej procedurze konieczny element dla rozpoczęcia działalności przez uczelnię. W przedmiotowej sprawie równocześnie z zatwierdzeniem statutu Minister wydał decyzję o wpisie do Rejestru uczelni niepaństwowych – S. w P. 6. Z powyższych regulacji wynika, że pierwszy statut, który z założenia miał obowiązywać tylko przez jeden rok mógł nadać założyciel bądź na jego wniosek sam Minister. W przedmiotowej sprawie U. S. w dniu 28 września 1993 r. przedłożyła Ministrowi akt założycielski (akt notarialny nr rep.[...]) oraz statut szkoły. W takim przypadku Minister przyjął, że statut został nadany przez założycieli. Jednak przedmiotem decyzji wydawanej w trybie art. 18 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym nie było nadanie statutu ale wyłącznie jego zatwierdzenie. W ramach tego przepisu chodzi zdaniem Sądu o zbadanie czy statut jest zgodny z prawem i aktem założycielskim. Organ nie bada procedury przyjęcia statutu. Żaden przepis nie przewidywał bowiem specjalnego trybu przyjęcia statutu. Dlatego Sąd podziela pogląd organu o braku podstaw do wykazania oczywistej sprzeczności decyzji z normą wynikającą z treści art. 16 ust. 2 oraz art. 18 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym. Nie wiadomo na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa przez Ministra Edukacji Narodowej poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu statutu. Brak jest podstaw do twierdzenia, że statut został nadany wbrew woli założyciela, skoro od daty wydania decyzji o zatwierdzeniu statutu uczelnia działała przez kilkanaście lat a w 1997 r. został nadany kolejny statut. W oparciu o statut uczelni skarżący w dniu [...] października 2006 r. udzielił pełnomocnictwa likwidatorowi szkoły. 7. Wszystkie powyższe fakty potwierdzają w całej rozciągłości stanowisko przedstawione przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że domniemane nieprawidłowości przy przyjmowania statutu nie mogą wpływać na legalność decyzji o zatwierdzeniu statutu jako odpowiadającego prawu. W żadnym razie treść decyzji z dnia [...] października 1993 r. nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i nie można mówić, że charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wręcz przeciwnie przedmiotem jej rozstrzygnięcia było przyjęcie zgodnego z prawem statutu, który przez kilka lat stanowił podstawę działania uczelni. Jeżeli Sąd, a wcześniej organ podzieliłby zarzuty skarżącego, doprowadziłoby to zaprzeczenia sensu stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja z [...] października 1993 r. została wprowadzona do obrotu prawnego – na jej podstawie została wydana decyzja o wpisaniu uczelni do rejestru. Tak więc akt ten stanowił jeden z fundamentów działania szkoły, której skarżący jest założycielem do tej pory. W takim przypadku wykazywanie przez skarżącego, że statut został przedstawiony w 1993 r. tylko przez jednego z założycieli i że skarżący nie akceptował czynności w tym zakresie prowadziłoby do podważenia w sposób niedopuszczalny zasady trwałości decyzji administracyjnych i praw nabytych na jej podstawie. Powstaje w tym momencie pytanie dlaczego skarżący zaakceptował w ogóle fakt rozpoczęcia działania uczelni. 8. Zdaniem Sądu wykazywanie braku udziału przy tworzeniu statutu, przy jednoczesnym zaakceptowaniu przez wiele lat funkcji założyciela szkoły i czerpanie kompetencji z tego statutu, wskazują że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Podstawową kwestią, która musi być zbadana przez organ wydający decyzję w trybie art. 18 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym to prawidłowość postanowień statutu. W ramach postępowania nadzorczego nie zostało wykazane aby do takich nieprawidłowości doszło. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).