II OSK 1313/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1028/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w Ł. na decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki placu zabaw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1028/09, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w Ł. uchylił decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki placu zabaw oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał decyzję, w której nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] rozbiórkę placu zabaw dla dzieci, usytuowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w trakcie montażu i ustawiania urządzeń na wyznaczonym pod plac terenie nie zostały zachowane warunki określone w § 19 ust. 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organ uznał, że nie ma możliwości doprowadzenia posadowionego placu zabaw do stanu zgodności z przepisami, w szczególności przesunięcia placu zabaw z dala od parkingu samochodowego, co dało podstawy do orzeczenia o rozbiórce placu zabaw. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty. Podniosła w nim, że organ a priori założył, iż w stosunku do obiektu znajdują zastosowanie wymogi § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie zbadał, czy przedmiotowy obiekt stanowi plac zabaw w rozumieniu § 40 rozporządzenia. Ponadto wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane dotyczy obiektów wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach technicznych. Tymczasem, organ nie podjął się oceny, czy odstępstwo od przepisów ma charakter istotny. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] października 2009 r. Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działającego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w której organ odwoławczy podkreślił, że nie ma możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż normy odległościowe mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich stosowanie nie zależy od woli właściciela nieruchomości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wspólnota Mieszkaniowa podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 140 kpa i art. 138 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez odniesienia się do treści odwołania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała argumenty podnoszone już w postępowaniu odwoławczym. Odpowiedź na skargę złożył Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. uczestnik postępowania B. R. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że swoboda działania Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie decydowania o przeznaczeniu nieruchomości wspólnej nie uprawnia do podejmowania działań naruszających prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że poszczególne elementy zestawu modułowego zabawek, złożonego ze zjeżdżalni, huśtawek, wieży oraz piaskownicy, stanowią obiekty małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a których posadowienie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji. W kategoriach obiektu małej architektury należy również traktować niewielki zbiór tych obiektów, wydzielony z przestrzeni za pomocą niewysokiego ogrodzenia, tworzący plac zabaw. Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji przy orzekaniu o rozbiórce placu zabaw, dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji uchybiły przepisom postępowania nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący kwestii legalności parkingu, a także nie podejmując się próby wykazania, czy odstępstwa od warunków technicznych mają charakter istotny. Sąd wskazał, iż z faktu, że przedmiotowy obiekt małej architektury nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi architektonicznemu, nie można wywodzić, że nie podlega on żadnym rygorom prawa budowlanego. Posadowienie placu zabaw musi bowiem odpowiadać wymogom zawartym w ustawie Prawo budowlane, a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Organ nadzoru budowlanego zarzucił Wspólnocie Mieszkaniowej, że plac zabaw został zlokalizowany z naruszeniem przepisów § 19 ust. 1 pkt 2 oraz § 40 ust. 3 powyższego rozporządzenia. Kwestią sporną w sprawie stanowi tym samym niezachowanie odległości placu zabaw od urządzonego przez Wspólnotę Mieszkaniową parkingu z 8 miejscami postojowymi oraz od budynków mieszkalnych. Stosownie do § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość liczona od placu zabaw do parkingu nie może być mniejsza niż 10 m. W rozpoznawanej sprawie wynosi ona zaledwie 1,6 m. Posadowienie placu zabaw w takiej odległości od miejsc postojowych narusza co do zasady przepis § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podkreślił jednak, że aby skutecznie podnosić zarzut sprzecznego z przepisami technicznymi usytuowania placu zabaw względem innego obiektu budowlanego, nie może budzić wątpliwości legalność tegoż obiektu. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której nielegalnie wybudowany obiekt (parking) wpływa na postrzeganie legalności innego obiektu (placu zabaw). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy sporny parking, zlokalizowany na terenie należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej, wybudowany został w zgodzie z przepisami cytowanego rozporządzenia. W szczególności organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił, czy miejsca postojowe, oznaczone przez Wspólnotę Mieszkaniową jako parking, znajdują się w dopuszczalnej przepisami odległości od innych budynków mieszkalnych. Odległość ta bowiem również powinna wynosić 10 m. Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga fakt wydzielenia miejsc postojowych. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że organ nadzoru budowlanego określa sporny parking, znajdujący się na nieruchomości, jako miejsca postojowe niewydzielone i nieoznakowane. Wagi powyższej okoliczności nie sposób pominąć, zważywszy że przepisy § 19 rozporządzenia odnoszą się jedynie do wydzielonych miejsc postojowych. Zgodnie natomiast z § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość placów zabaw od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. Z ustaleń organu wynika, że nie została zachowana odległość placu zabaw od budynków mieszkalnych. Przepisy dotyczące zachowania odległości między obiektami mają charakter bezwzględnie obowiązujący, jednak nie każde naruszenie warunków technicznych wywoływać będzie skutek w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, nakaz rozbiórki placu zabaw jest możliwy, jeśli roboty budowlane przeprowadzone zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Sąd stwierdził, że warunkiem orzeczenia rozbiórki obiektu jest wykazanie, iż odstępstwo od wymogów, zawartych w przepisie § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ma charakter istotny. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zaniechały rozważenia, czy odstępstwo od norm technicznych ma charakter istotny, a orzeczenie o nakazie rozbiórki należy uznać za przedwczesne. Odnosząc się natomiast do argumentów strony skarżącej, kwestionujących sposób pomiaru odległości, Sąd wskazał, iż prawidłowe jest dokonywanie pomiarów od płotków ogrodzeniowych, nie zaś od najdalej wysuniętych elementów składowych placu zabaw. Nie zgadzając się z zarzutami strony skarżącej, Sąd wskazał, że brzmienie przepisów § 40 rozporządzenia nie uprawnia do przyjęcia, iż zasady sytuowania placów zabaw odnoszą się wyłącznie do większego skupiska obiektów małej architektury służących rekreacji, mających charakter publiczny, tj. otwartych i dostępnych powszechnie dla nieograniczonego kręgu osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stoi na stanowisku, że przepis § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadza wymóg zachowania odległości od placów zabaw do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zabudowie wielorodzinnej, niezależnie od charakteru przestrzeni (ogólnodostępna czy zamknięta). Sąd uznając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca za niezgodne z prawem wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej dokładnie ustalą, czy lokalizacja parkingu odpowiada przepisom technicznym oraz rozważą, czy naruszenie § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ma charakter istotny w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o uwzględnieniu skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budowa placu zabaw jako zestawu modułowego zabawek, tj. obiektu małej architektury nie podlega konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, podczas gdy z przepisu wprost wynika, że budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia, 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przedwcześnie wydały decyzje nakazujące rozbiórkę placu zabaw nie sprawdzając uprzednio czy przyjęte za podstawę decyzji przepisy zostały naruszone w sposób istotny. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że plac zabaw jako obiekt małej architektury nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Powołał się na art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, iż budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia, podlega zatem rygorom prawa budowlanego. Wskazał, że ogólnodostępna przestrzeń między blokami mieszkalnymi jest miejscem publicznym, a skoro wykonany obiekt budowlany wymaga zgłoszenia, podlega wszystkim rygorom stawianym dla tego rodzaju obiektów przez normy prawa budowlanego, w tym również przepisom techniczno – budowlanym. Zdaniem skarżącego, powołującego się na § 40 ust. 3 oraz § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umiejscowienie placu zabaw narusza także normy dotyczące odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz odległości, w jakiej powinny być usytuowane miejsca postojowe dla pojazdów od placu zabaw. Wskazuje ponadto dyrektywę zawartą w art. 36a prawa budowlanego uprawniającą inwestora do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę o ile odstąpienie to nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. W projekcie zagospodarowania terenu zamieszczone są odległości pomiędzy obiektami budowlanymi, stąd skarżący wywodzi a contrario, że niezachowanie odległości pomiędzy obiektami należy do kategorii istotnych naruszeń prawa. Skarżący podniósł ponadto, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ nie dokonał ustaleń czy miejsca postojowe wykonane zostały legalnie prowadzi w swej istocie do wszczęcia i przeprowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych miejsc postojowych. Nie ma ono uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż żaden przepis nie nakłada na organ nadzoru budowlanego konieczności przeprowadzenia analizy legalności wykonania innych obiektów budowlanych będących w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Ł., wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie od Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących świadczyć o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a w związku z czym w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący organ opiera na, wyprowadzonym z art. 36a Prawa budowlanego, założeniu, że niezachowanie odległości pomiędzy obiektami należy do kategorii istotnych naruszeń prawa. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi o przeprowadzeniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Okoliczność czy miało miejsce istotne odstępstwo od warunków określonych w przepisach winna być rozważana w realiach danej konkretnej sprawy. Jednym z czynników decydujących o kwalifikacji istotnego odstępstwa jest charakter inwestycji. Dlatego też sam w sobie fakt niezachowania odległości między placem zabaw a miejscami parkingowymi oraz budynkiem mieszkalnym, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od rozważenia kwestii czy stwierdzone odstępstwo od norm technicznych w okolicznościach konkretnej sprawy ma charakter istotny. Na podzielenie nie zasługuje również pogląd skarżącego organu, kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na konieczność uwzględnienia, czy obiekt względem którego ustalane jest zachowanie odległości powstał legalnie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że nielegalnie wybudowany obiekt nie może wpływać na ocenę legalności innego obiektu budowlanego. W związku z tym ustalenia organu winny obejmować również kwestię legalności parkingu, względem którego oceniane jest posadowienie placu zabaw. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzucając niezastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego autor skargi kasacyjnej przede wszystkim pominął okoliczność, że same organy nadzoru budowlanego, dokonując ustaleń faktycznych, nie zakwestionowały tego, że przestrzeń między blokami, na której został usytuowany płac zabaw nie jest miejscem publicznym. Sam organ w zaskarżonej decyzji wyraźnie bowiem stwierdził: "Niewątpliwie plac zabaw w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi obiekt małej architektury, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgodnie z art. 30 ust. 1 z obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu." Tym samym omawiany zarzut stoi w jawnej sprzeczności z oceną organu wyrażoną w decyzji, która została poddana kontroli Sądu pierwszej instancji. Ocena ta została dokonana w oparciu o konkretne ustalenia faktyczne organu, których skarga kasacyjna nie kwestionuje. Omawiany zarzut został postawiony w zupełnym oderwaniu od ustaleń faktycznych sprawy dokonanych przez organy w postępowaniu administracyjnym, co czyni go wręcz nielogicznym. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw usprawiedliwiających sformułowanie niniejszego zarzutu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.