II SA/Wa 1556/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Joanna Kube (spr.) Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko służbowe - oddala skargę - Komendant Wojewódzki Policji w R. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) zwolnił [...] Z.K. z dniem [...] kwietnia 2009 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] w R. w [...] grupie zaszeregowania z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie i mianował z dniem [...] maja 2009 r. na stanowisko [...] w R. w [...] grupie zaszeregowania z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie. Po rozpoznaniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko, ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień [...] lipca 2009 r., a datę mianowania na stanowisko na dzień [...] sierpnia 2009 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. Z wnioskiem o mianowanie Z.K. na stanowisko [...] wystąpił Dowódca [...] w R. KWP w R., który uzasadnił swoje wystąpienie, tym że wskazany funkcjonariusz był w latach 1991 - 1992 [...] i w związku z tym posiada wiedzę z zakresu [...] oraz umiejętność kierowania zespołami ludzkimi i przekazywania posiadanego doświadczenia zawodowego policjantom z mniejszym stażem służby. Organ w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2009 r. wskazał, że mianowanie policjanta na nowe stanowisko służbowe nastąpiło na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, który umożliwia właściwemu przełożonemu mianowanie, przeniesienie oraz zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska. Zaznaczył, że Z.K. został mianowany na wyższe pod względem zaszeregowania stanowisko służbowe, a także że zostało mu przyznane wyższe uposażenie i dodatek służbowy. Przy czym funkcjonariusz spełnia wymogi niezbędne do zajmowania tego stanowiska w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych. Awans w grupie zaszeregowania i zmiana służby na system ośmiogodzinny nie stanowi zmian na niekorzyść funkcjonariusza, co zostało potwierdzone także przez Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSSZ Policjantów w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. skierowanym do Dowódcy [...] w R. Jednocześnie zwrócono uwagę, że służba na stanowisku [...] nie utrudni mu pełnienia funkcji [...] Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów przy OPP w R. Organ, uznając za nieuzasadniony zarzut funkcjonariusza co do niewyznaczenia go na stanowisko [...] w R. wyjaśnił, że dobór odpowiedniej kadry leży w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych oraz przełożonych bezpośrednio odpowiedzialnych za realizację zadań w danej komórce, czy jednostce organizacyjnej Policji. Wyjaśniono, że z uwagi na fakt, że decyzji I instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a stosownie do art. 130 § 1 k.p.a. decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, to należało na nowo określić datę zwolnienia i mianowania na stanowisko. Daty te określono stosownie na dzień [...] lipca 2009 r. i na dzień [...] sierpnia 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do meritum, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia, tj. karta opisu stanowiska pracy [...], karta opisu stanowiska pracy [...] oraz opinia służbowa [...]. Wnoszący skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: • art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) w związku z art. 67 ustawy o Policji polegającym na pogorszeniu warunków służby, • art. 34 ustawy o Policji, poprzez mianowanie na stanowisko [...], mimo, że mógł być mianowany na stanowisko [...], które dotychczas zajmował jako [...], • art. 7, 8, 10 § 1, 77, 80, 81 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że mimo, iż został mianowany na wyższe, pod względem zaszeregowania, stanowisko służbowe z wyższym uposażeniem i dodatkiem służbowym, to jednak jego warunki służby zdecydowanie się pogorszyły z uwagi na miejsce jej pełnienia. Na nowym stanowisku służba jest trzyzmianowa w terenie, zaś poprzednio pełnił służbę w "biurze". Podał, że sprawuje funkcję związkową jako [...] Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów przy OPP w R. W związku z tym, że pogorszyły się warunki jego służby to organ, mimo obowiązku, nie zastosował przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Stwierdził, że zaskarżonym rozkazem został mianowany na stanowisko służbowe, na którym nie zostaną wykorzystane jego kwalifikacje i które nie ma nic wspólnego z dotychczas wykonywanymi obowiązkami. Jego zdaniem, w wydanych decyzjach nie zostało wyjaśnione dlaczego skarżący, jako policjant posiadający odpowiednie kwalifikacje zawodowe, staż służby, znaczące osiągnięcia zawodowe i zaangażowanie nie może wykonywać zadań, do których ma przygotowanie teoretyczne i praktyczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie - wobec zawartego w skardze żądania dokonania przez Sąd zmiany zaskarżonej decyzji - wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie jest władny do wydawania wyroków reformatoryjnych, bowiem nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy w zastępstwie właściwych do tego organów administracji publicznej. Innymi słowy, sąd, jak wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co prowadzić może do jej uchylenia w przypadku zasadności skargi, a więc w razie stwierdzenia, że decyzja narusza - w sposób określony przepisami art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prawo materialne lub proceduralne. Natomiast sąd nie mianuje ani nie zwalnia ze stanowiska. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Kandydat do służby w Policji, oprócz posiadania predyspozycji wymienionych w art. 25 ustawy o Policji, winien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów się podporządkować. Istotą tej służby jest więc dyspozycyjność jej funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc, zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym, czy też wyższym stanowisku. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 powołanej ustawy o Policji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z jego treści wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko co najmniej równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Poza tym przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę zostało uregulowane w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów należy dojść do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony, na podstawie art. 32 powołanej ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta na równorzędne oraz wyższe stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta. Należy zwrócić uwagę, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza na inne, równorzędne (wyższe) stanowisko nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta dowolnością. Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes Z.K., o którym mowa w art. 7 k.p.a., nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, a argumentacja funkcjonariusza kwestionująca przedmiotowy rozkaz nie równoważy potrzeb służby. Skarżący do dnia [...] lipca 2009 r. pełnił służbę na stanowisku [...] w R. w [...] grupie zaszeregowania z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie. Przeniesienie (mianowanie) z dniem [...] sierpnia 2009 r. zaś nastąpiło na wyższe niż dotychczas zajmowane stanowisko służbowe [...] w R., które jest zaszeregowane do [...] grupy zaszeregowania. Ponadto ze stanu faktycznego sprawy wynika, że uposażenie zasadnicze na nowym stanowisku służbowym, dodatek służbowy, mnożnik kwoty bazowej oraz stopień etatowy uległy podwyższeniu. Należy wobec tego stwierdzić, że funkcjonariusz został przeniesiony na stanowisko wyższe (por. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego zmienionym rozporządzeniem z dnia 21 września 2007 r. - Dz. U. z 2007 r. Nr 187, poz. 1337 ze zm.). Tym samym nie można przyjąć, by Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz naruszył art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, ponieważ w jego wyniku nie nastąpiła jednostronna zmiana warunków pracy lub płacy na niekorzyść funkcjonariusza. W ocenie Sądu, zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak też okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują potrzebę mianowania skarżącego na nowe stanowisko służbowe. Nie można bowiem zakwestionować twierdzenia właściwych przełożonych skarżącego, że jego przeniesienie wywołane zostało potrzebami służby determinowanej realizacją ustawowych zadań Policji. Prawidłowość funkcjonowania Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji opiera się na zhierarchizowaniu i podporządkowaniu służbowym. W takich warunkach nie do przyjęcia jest stanowisko, że funkcjonariusz Policji, a więc służby, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności, nie mógłby zostać przeniesiony bez swojej zgody na inne równorzędne czy też wyższe stanowisko służbowe, gdy przemawiałoby za tym dobro tej służby. Odnosząc się do zawartych w skardze wniosków dowodowych należy stwierdzić, że nadesłane przez organ akta administracyjne, w szczególności akta osobowe skarżącego, dały Sądowi możliwość kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ostatnio powołanej ustawy, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.