I SA/Wa 454/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] stwierdzającą, że Skarb Państwa nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności części nieruchomości położonej w R. obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która powstała z podziału działki nr [...] objętej księgą wieczysta KW [...], zajętej pod drogę publiczną [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości położonej w R. obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha jako zajętej pod drogę publiczną. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. ponownie orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha . Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił w całości w/w decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekł o stwierdzeniu nabycia przez Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z działki nr [...]) jako zajętej pod drogę publiczną – [...]. Ta decyzja została ponownie uchylona decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2008r. sygn. akt I SA/Wa 977/07 oddalił skargę A. U. na w/w decyzję Ministra Budownictwa. Natomiast Wojewoda [...], po ponownym rozparzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdził, że Skarb Państwa nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności działki nr [...] jako zajętej pod drogę publiczną [...]. Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji podniósł, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister ponadto wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: `- zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; - pozostawiania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego; - braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy stwierdził również, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowa działka powstała z podziału działki nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] i w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność A. U., F. U., Z. U., M. L., E. I., D. U., B. U., S. U., B. U., M. U., G. U. Obecnie prawa do przedmiotowej działki posiada A. U. Minister podał, ze pod drogę – ulicę [...] została zajęta część działki nr [...], która to część została wydzielona i oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Część ta pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym, zaś ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, bowiem znajdowała się w ciągu drogi, która na podstawie uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...]1985 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg [...] (M.P. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) została zaliczona do kategorii dróg [...] jako droga Nr [...]. Droga ta została również wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) jako droga [...] Nr [...]. Minister podniósł, że część zajęta pod drogę została wydzielona geodezyjnie i oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przy czym ustalając granicę faktycznego zajęcia części działki nr [...] pod. drogę, przyjęto przepis art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). W ocenie Ministra ustalona w ten sposób powierzchnia zajęta pod drogę publiczna jest prawidłowa, bowiem z przedłożonych przez Prezydenta Miasta R. kopii map zasadniczych z lat 1996 r. i 2000 wynika, że granica nawierzchni [...] jezdni ul. [...] zarówno w roku 1996, jak i 2000 przebiegała w tym samym miejscu. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Reasumując Minister uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej działki zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 powołanej ustawy, w związku z czym Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję potwierdzającą stan zaistniały z mocy prawa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. U. zarzucając jej obrazę przepisu art. 73 ust. 1 i 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek w nim określonych, obrazę przepisów art. 7,77 § 1 i 107 kpa poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności stanu władania w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi odwoławczemu brak konsekwencji w ocenie zebranego materiału dowodowego z uwagi na stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., że istotą sprawy jest ustalenie czy [...] przedmiotowej działki nastąpiło w całości do dnia 31 grudnia 1998 r., czy też w tej dacie tylko część tego obszaru była[...] Ponadto wówczas Minister nakazywał organowi I instancji zbadanie kiedy i jakie [...] były prowadzone i jak to jest udokumentowane. Zdaniem skarżącego żadna czynność w tym zakresie nie została dokonana przez organ. Skarżący podniósł, ze przedmiotowa droga była [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podnosząc, ze w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...] ha zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłankami tymi są: 1. władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; 2. zajęcie gruntu pod drogę publiczną; 3. brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie staję się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie strony nie kwestionowały charakteru drogi publicznej. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy przedmiotowa działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały tą działką. W tej sytuacji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ winien był wnikliwie zbadać, czy zostały spełnione powyższe przesłanki. Podkreślić należy, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przyjęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przedmiotowej sprawie pomimo istnienia wątpliwości co do tej kwestii i tak naprawdę braku dokumentacji wskazującej na faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. – organ w zaskarżonej decyzji kwestię tę ograniczył do stwierdzenia, że zajęcie działki pod drogę i władanie publicznoprawne wynika z akt, a ustalając granicę faktycznego zajęcia działki pod drogę przyjęto przepis art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazujący odległość granicy pola drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Organ uznał w związku z powyższym, iż tak ustalona powierzchnia zajęta pod drogę publiczną jest prawidłowa, gdyż z map zasadniczych z lat 1996 r. i 2000 wynika, że nawierzchnia [...]ulicy [...] w tych latach przebiegała w tym samym miejscu. Zdaniem Sądu stanowisko to należy uznać za przedwczesne. Brak jest bowiem jakichkolwiek ustaleń na czym miało polegać władanie przedmiotową nieruchomością. Obowiązkiem organów było zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, że droga [...] była [...]. Wyjaśnienie tej kwestii w świetle twierdzeń skarżącego i treści protokołu z dnia [...] listopada 2005 r. ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy zachodzą przesłanki nabycia nieruchomości określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Kwestia ta została w praktyce przez organy obu instancji pominięta. Zauważyć również należy, iż pomimo że niniejsza sprawa ma już swoją "historię", fakt kilkakrotnego uchylania decyzji przez organ odwoławczy z powodu nie wyjaśnienia kwestii władania przedmiotową nieruchomością jak i nie ustalenia obszaru działki [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. umknął uwadze Ministra. Nie przesądzając wyniku sprawy, konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie w celu wyjaśnienia kwestii stanu zagospodarowania przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. i w oparciu o to ocenić czy nieruchomość mogła być uznana za znajdującą się w granicach pasa drogowego. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dlatego też uchylone zostały zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.