II SA/Rz 590/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Pismem z [...].07.2006 r. G. B. działający przez pełnomocnika J. B. zwrócił się do Starosty [...] o korektę mapy z dnia [...].04.1991 r. 1.ks.rob.6/91 poprzez skreślenie z legendy tej mapy zapisu "KW [...] pgr. 860/1", uwidocznienie na tej mapie drogi wspólnej 860/1 i brakujących punktów poligonowych 106-106 (Nr kat. 218) i 106-104 (Nr kat. 220) oraz przesłanie skorygowanej mapy do Sądu Rejonowego – Wydział Ksiąg Wieczystych z wnioskiem o otwarcie KW nr [...] c.d. Lwh 300 zamkniętej w wyniku pomyłki na w/w mapie. W piśmie tym podniesiono, że w legendzie przedmiotowej mapy podano wzmiankę o włączeniu całej drogi wspólnej nr 860/1 do posiadłości jednego z udziałowców, co jest niezgodne ze stanem posiadania wynikającym z zaświadczenia Sądu Rejonowego w R. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...].06.2005 r. Problem dotyczy zniknięcia z dokumentów geodezyjnych drogi o charakterze ogólnodostępnym, a sprostowanie zapisów na mapie ma umożliwić rozwiązanie kwestii drogi dojazdowej. W odpowiedzi na to pismo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wielokrotnie udzielał zainteresowanemu wyjaśnień – pismami z dnia [...].07.2007 r., [...].08.2007 r., [...].10.2007 r., [...].12.2007 r., [...].01.2008 r., [...].03.2008 r. – wskazując, że w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o odmowie wprowadzenia zmiany polegającej na ujawnieniu nowej działki odpowiadającej parceli gruntowej nr 860/1 w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów wsi K. gmina B. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2002 r. G. B. pismem z [...].02.2008 r. wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. na podstawie art. 154 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] sierpnia 2008 r., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. G. B. złożył też skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w przedmiocie nierozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie w terminie przez organ I instancji sprawy z wniosku z [...].07.2006 r. Skarga ta została postanowieniem Sądu z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt IISAB/Rz 34/08 odrzucona z uwagi na niewyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., tj. niezłożenie zażalenia do Głównego Geodety Kraju. Po wniesieniu takiego zażalenia przez G. B. i wyznaczeniu przez Głównego Geodetę Kraju [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] terminu do rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Starosty, organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wyznaczył Staroście [...] termin rozpatrzenia wniosku z [...].07.2006 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie dokonania korekty mapy 1.ks.rob. 6/91 z [...].04.1991 r. zgodnie z wnioskiem zainteresowanego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawa ujawnienia w ewidencji gruntów wsi K. nowej działki odpowiadającej parceli gruntowej nr 860/1, była przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] października 2002 r. Wielokrotnie zresztą udzielano zainteresowanemu wyjaśnień w tej sprawie. Odnosząc się do żądania przesłania skorygowanej mapki do Sądu Rejonowego w R. "w celu otwarcia Księgi Wieczystej nr [...] c.d. Lwh 300", organ powołał się na art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) zgodnie z którym prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Wykonanie tych dokumentacji nie leży zatem w kompetencji organów administracji publicznej. Zażalenie od powyższego postanowienia złożył G. B., działający przez pełnomocnika J. B., zarzucając Staroście [...] "uchylanie się od wyprostowania własnych błędów". Wskazał, że wniosek z [...].07.2006 r. dotyczył przywrócenia drogi 860/1 do ewidencji gruntów wsi K., a nie jak podano w uzasadnieniu – założenia nowej księgi wieczystej. Na skutek błędnego zapisu w legendzie mapki z [...].04.1991 r. zlikwidowana została droga wspólna 860/1, która miała uregulowany stan prawny w księdze wieczystej od 1903 r. Konieczne jest zatem sprostowanie nieprawidłowości występujących w ewidencji gruntów, na co zwrócił uwagę Sąd Rejonowy w R. VII Wydział Ksiąg Wieczystych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W motywach postanowienia podał, że przedmiotem żądania G. B. jest przywrócenie w ewidencji gruntów wsi K. drogi dojazdowej odpowiadającej parceli gruntowej nr 860/1 poprzez dokonanie korekty mapy z [...].04.1991 r., nr 1.ks.rob. 6/91. Droga udziałowa odpowiadająca parceli gruntowej nr 860/1 powstała z gruntów stanowiących część sąsiednich nieruchomość nie została wykazana jako odrębna nieruchomość na mapie ewidencyjnej gdyż nie tworzyła odrębnego przedmiotu ewidencyjnego. W 1976 r. przeprowadzono uwłaszczenie gruntów rolnych wsi K. w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, dlatego też część parceli gruntowej nr 860/1 włączona do działek nr 599 i 600 została uwłaszczona na rzecz W. i S. K. Zgodnie z poświadczeniem hipotecznym Sądu Rejonowego VII Wydział Ksiąg Wieczystych w R. z [...].06.2005 r. parcela gruntowa nr 860/1 objęta księgą wieczystą Lwh 300 gm. Kat. R. c.d. KW [....], księga ta została zamknięta. Organ II instancji podkreślił, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości zaistniały po uwłaszczeniach uniemożliwia wykazanie w ewidencji gruntów wsi K. działki, powstałej z parceli gruntowej nr 860/1 i odpowiadającej dawnej drodze udziałowej. Wskazał, że z uwagi na konieczność uregulowania kwestii własnościowych, właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Zwrócił uwagę, że stan ewidencyjny gruntu wykazany w ewidencji gruntów wsi K. jest zgodny ze stanem prawnym, dlatego w operacie ewidencyjnym nie może być wykazana działka odpowiadająca parceli gruntowej nr 860/1, według udziałów wykazanych w zamkniętej księdze wieczystej. Odnosząc się do żądania G. B. organ wyjaśnił, że nie dokonuje się sprostowań zapisów w mapkach, w tym przypadku w legendzie mapki, gdyż k.p.a. nie przewiduje odrębnej formy anulowania ani sprostowania błędów i omyłek w dokumentacji geodezyjnej. W żadnym razie nie może dokonywać zmian własnościowych w drodze korekty mapki, poprzez skreślenia, zaznaczenia nowych granic lub nowych punktów geodezyjnych. Podobnie jak organ I instancji wyjaśnił, że sporządzenie mapki jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego na zlecenie zainteresowanych osób, którym te opracowania są potrzebne do czynności cywilno-prawnych. W konkluzji wskazał, że organ administracji właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków nie jest uprawniony do rozstrzygania spraw zwianych z uregulowaniem stanu prawnego gruntu odpowiadającego parceli gruntowej nr 860/1, a żądanie przywrócenia drogi w operacie ewidencyjnym wsi K. poprzez korektę mapki 1.ks.rob.6/91 jest bezpodstawne. Skargę na to postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. B. reprezentowany przez pełnomocnika J. B., zwracając się o "pomoc w przywróceniu drogi dojazdowej do kilkudziesięciu działek, która istniej na gruncie i jest użytkowana od ponad 100 lat. Skarżący nie zgadza się z argumentacją organu, że droga nie była wykazana jako odrębna nieruchomość na mapie ewidencyjnej. Była ona wyodrębniona na mapie ewidencyjnej i posiadała własną księgę wieczystą Lwh-300, a powierzchnia tej drogi wynosiła 24 a. Droga była współwłasnością prywatną. Udział W. K. w drodze wynoszący 2,6 a. włączono do jego posiadłości, a w dokumentach geodezyjnych pozostawiono błędny zapis, że włączeniu uległa cała droga o pow. 24 a. W ocenie skarżącego stosownej korekty może dokonać wyłącznie organ ewidencyjny, a dopiero później możliwe jest uregulowanie spraw własnościowych przez sądem cywilnym, jeśli zajdzie taka potrzeba. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o oddalenie skargi, z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie i nie będąc przy tym związany granicami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji. Postanowieniami tymi odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie dokonania korekty mapy ewidencyjnej. Kwestie związane z wszczęciem postępowania administracyjnego uregulowane zostały w Dziale II, rozdziale I kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy tam zamieszczone stanowią, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1). Wszczęcie postępowania z urzędu następuje wskutek podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest natomiast zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy wszczęcia postępowania i nie przewiduje osobnego aktu takiego wszczęcia, z pewnymi wyjątkami. Dotyczą one wszczęcia postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej (art. 31 § 2) oraz wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149) i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 2 i 3). Jeśli żaden z tych wyjątków nie ma miejsca, tak jak w rozpatrywanej sprawie, organ winien dokonać oceny zawartego w piśmie wnioskodawcy żądania i w przypadku uznania, że dotyczy ono sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz odpowiada warunkom formalnym i procesowym, a organ, do którego go wniesiono jest właściwy – organ ten winien prowadzić postępowanie. W przypadku natomiast niespełnienia którejkolwiek ze wskazanych przesłanek, konsekwencje prawne są zróżnicowane. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy, wydaje on postanowienie o przekazaniu sprawy do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.). W przypadku, gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ wzywa do usunięcia braków w terminie 7 dni, a po bezskutecznym upływie tego terminu pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji – postępowanie w takiej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 26.02.1992 r., I SA 1408/91, Wokanda 1992/5/26, wyrok NSA z dnia 25.01.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990/1/16). Podobnie bezprzedmiotowość postępowania zaistnieje w sytuacji, gdy żądanie takiej samej treści zostało już wniesione uprzednio, a sprawa została załatwiona decyzją. Stan taki nosi miano powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a dla jego zaistnienia istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej obu spraw. W przypadku zatem ustalenia, że sprawa dotyczy tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu – tj. podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony – postępowanie podlegać będzie umorzeniu. Wydanie decyzji w takiej sprawie skutkowałoby bowiem stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie Starosta [..] wskazał na art. 123 i art. 124 k.p.a. Przepisy te stanowią, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.), które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Art. 124 k.p.a określa natomiast składniki postanowienia. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, która to instytucja nie jest znana kodeksowi, wypełnia przesłankę stwierdzenia jego nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanego bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego albo niespełnienie przez przepis wymagań podstawy prawnej do działania organów administracji. W doktrynie podkreśla się, że oznacza to m. in. wydanie decyzji poza sferą działania administracji publicznej, np. w sferze stosunków cywilnoprawnych, wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne, czy oparcie decyzji na przepisach prawa materialnego, odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanu występującego w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 896-900). Brak podstawy prawnej stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., także wówczas, dotyczy podstawy prawno procesowej (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2007). W niniejszej sprawie stwierdzeniu nieważności podlega też postanowienie organu II instancji, który utrzymał w mocy postanowienie Starosty o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc powyższe względy pod uwagę Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...]. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym wyroku. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia, które nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków. Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego, Sąd w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. odstąpił od orzekania w tym zakresie.