VI SA/Wa 1921/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu zakładów wzajemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie wydania na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (zwana dalej skarżącą) decyzji zatwierdzającej zmiany regulaminu zakładów wzajemnych. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona skarżąca złożyła do Ministra Finansów wniosek o zatwierdzenie zmian w regulaminie zakładów wzajemnych, urządzanych i prowadzonych na podstawie zezwoleń Ministra Finansów. Zaproponowane zmiany polegały na rozszerzeniu liczby oferowanych rodzajów zakładów poprzez wprowadzenie "zakładów wstępnych", których "doprecyzowanie" następowałoby na stronie internetowej skarżącej. W odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Finansów poinformował skarżącą o niedopuszczalności proponowanych zmian, z uwagi na fakt, że rozszerzenie oferty o zakłady przyjmowane częściowo przez internet nie pozwoliłoby na wypełnienie postanowień przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Następnie skarżąca zwróciła się do Ministra Finansów o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu zakładów wzajemnych. W wyniku rozpoznania niniejszego wniosku, organ decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Powołał się przy tym w szczególności na przepisy art. 104 i 105 k.p.a. oraz art. 35 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zgodnie z którym do zezwoleń dołącza się zatwierdzone regulaminy gier lub zakładów. W ocenie organu, wniosek skarżącej nie wszczyna skutecznie postępowania administracyjnego, bowiem zatwierdzenie regulaminów gry lub zakładu wzajemnego oraz zmian w/w regulaminów nie następuje w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego, to jest w drodze decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną organu administracyjnego. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazano przebieg zawierania zakładu bukmacherskiego. Dlatego też skarżąca uznała, że proponowana zmiana obowiązującego regulaminu zakładów bukmacherskich polegająca na poszerzeniu katalogu rodzajów oferowanych zakładów jest zgodna z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, oraz przyczyni się do poprawy wyników finansowych firmy oraz zapewni budżetowi państwa dodatkowe wpływy z tytułu podatku od gier. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ powołał art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ uznał, że w oparciu o ten ostatni przepis, każda zmiana regulaminu gry losowej, zakładu wzajemnego lub gry na automacie wymaga zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Zatwierdzanie regulaminów gry lub zakładu wzajemnego oraz zmian w/w regulaminów nie następuje jednakże w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego, tj. w drodze decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno - techniczną organu administracyjnego. Wniosek skarżącej o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu zakładów wzajemnych, nie wszczął skutecznie postępowania administracyjnego, zatem przedmiotowe postępowanie należało umorzyć stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2009 r. w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2009 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.), w związku z artykułem 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem postępowanie w sprawie ustalenia charakteru zakładu wzajemnego na wyniki gier liczbowych nie stało się bezprzedmiotowe, a skarżąca nie wnosiła o umorzenie postępowania, a jednocześnie, pomimo odmowy zajęcia przez Ministra Finansów merytorycznego stanowiska, decyzja zawiera nieuprawniony pogląd Ministra Finansów, jakoby nie było możliwe urządzanie zakładów wzajemnych - bukmacherskich za pośrednictwem sieci Internet, ponieważ regulamin gry, rozumiany jako zbiór sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej działalności musi zawsze być zgodny z ustawą, wypełniać jej dyspozycje, zapewniać bezpieczeństwo prawne, czego nie zapewniałby po wprowadzeniu proponowanych przez wnioskodawcę zmian" oraz "prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych z wykorzystaniem usług świadczonych drogą elektroniczną nie jest prawnie dopuszczalne"; 2. art. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, albowiem urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - bukmacherskich z wykorzystaniem (częściowym) sieci Internet, przy jednoczesnym zachowaniu warunków określonych w przepisach artykułów art. 7 ust. 3, art. 9 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, należy uznać za prawnie dopuszczalne. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca sprostowała stawiane zarzuty w zakresie pkt 1 skargi oraz podniosła, że Minister Finansów w różny sposób traktuje te same sytuacji faktyczne. Wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych, w których przedmiotem zaskarżenia były decyzje tego organu, w których dokonano rozstrzygnięcia w zakresie zmian regulaminu, a nie jak w przedmiotowej sprawie umorzenia postępowania. Skarżąca przedstawiła również po raz kolejny proponowany sposób zawarcia zakładu bukmacherskiego. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko reprezentowane w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga F. Sp. z .o.o. jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. naruszają prawo. Obie decyzje zostały wydane m.in. w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., albowiem organ uznał, że zatwierdzenie zmian w regulaminie gry lub zakładu wzajemnego nie następuje w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego tj. w drodze decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną organu administracyjnego. Sąd nie podzielił powyższego stanowiska. Formy prawne działania organów administracji publicznej określają przepisy prawa przyznające kompetencje tym organom. Kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych są wyrażane w ustawach w różny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że za zakwalifikowaniem danej czynności do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla tej właśnie formy działania administracji posługują się różnymi określeniami zarówno w postaci rzeczowników np. zezwolenie, zgoda, koncesja jak i czasowników np. zezwala, przyznaje, określa, stwierdza. W niniejszej sprawie art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowi, że każda zmiana regulaminu zakładów wzajemnych wymaga zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że organ powinien działać poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zarówno zatwierdzenie regulaminu jak i jego zmiana jest to rozstrzygnięcie konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu uzyskującego i prowadzącego zakłady wzajemne, wydawane przez organ administracji publicznej w ramach przyznanej mu ustawowo kompetencji. Jest to więc indywidualny akt administracji, przyjmujący procesową postać decyzji administracyjnej kończącej postępowanie (art. 104 k.p.a.), zaś materialnoprawną podstawą owej decyzji stanowi właśnie art. 13 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przy ocenie kwalifikacji prawnej formy działania organu w niniejszej sprawie należy dodatkowo uwzględnić wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że "władcze działania organu wykonującego administrację publiczną muszą być dokonywane w formach, które otwierają przed jednostką prawo do obrony w drodze regulowanej przepisami prawa (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej"). Również ten pogląd znalazł odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok z dnia 23 lutego 2005 r. Lex Polonica nr 374231). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Ministra Finansów umarzająca postępowanie w niniejszej sprawie narusza prawo. Brak jest bowiem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, natomiast organ winien rozpatrzyć wniosek strony i wydać decyzję administracyjną. Sąd nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów skargi, albowiem badanie ich na obecnym etapie uznał za bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.