II GSK 592/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 575/09 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz S. O. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 575/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę S. O. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej. S. O. złożył w dniu [...] lutego 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. wniosek o przyznanie renty strukturalnej, a następnie w dniu [...] kwietnia 2006 r. przedłożył akt notarialny Rep. A Nr [...], z którego wynikało, że wraz z małżonką D. O. umową darowizny z dnia [...] kwietnia 2006 r. przekazał następcy gospodarstwo rolne stanowiące własność małżonków na prawach wspólności ustawowej. Małżonkowie złożyli również oświadczenie o przekazaniu wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, będących zarówno przedmiotem odrębnej własności ubiegającego się o rentę strukturalną jak i małżonka, jak również współwłasności małżeńskiej oraz współwłasności z osobami innymi niż małżonek. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu rentę strukturalną od miesiąca kwietnia 2006 r. do marca 2016 r. Po wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego ustalono, że D. O. do dnia [...] grudnia 2007 r. była współwłaścicielką w 1/6 części nieruchomości rolnej o powierzchni całkowitej 4,77 ha, w której użytki rolne stanowiły 4,21 ha. Wobec tego, że D. O. i J. M. w dniu [...] grudnia 2007 r. sprzedali z gospodarstwa rolnego jedną z działek o powierzchni 1,68 ha użytków rolnych (akt notarialny Rep. A Nr 6989/07), żona beneficjenta od dnia [...] grudnia 2007 r. pozostawała współwłaścicielką w 1/6 części nieruchomości rolnej o powierzchni całkowitej 3,09 ha, w której użytki rolne stanowiły 2,53 ha. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i odmówił przyznania skarżącemu renty strukturalnej. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że żaden z przedłożonych przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2006 r. dokumentów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej, nie zawierał wzmianki o posiadaniu przez małżonkę skarżącego we współwłasności z bratem gospodarstwa rolnego o powierzchni całkowitej 4,77 ha, w którym użytki rolne stanowiły 4,21 ha. Organ wskazał ponadto, że żona skarżącego w dniu [...] grudnia 2007 r. z drugim współwłaścicielem sprzedała z majątku odrębnego jedną z działek z nieruchomości rolnej, przez co posiadała dalej we współwłasności z bratem J. M. gospodarstwo rolne o powierzchni 2,53 ha. W ocenie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR zebrany w sprawie materiał dowodowy ujawnił bezspornie fakt przekazania tylko gospodarstwa rolnego stanowiące własność strony i jego małżonki. Użytki rolne stanowiące majątek odrębny D. O. nie zostały przekazane przejmującemu. Organ podniósł, że z treści § 6 ust. 1 pkt 1, § 9 pkt 1 i § 20 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r.) pojęcie "gospodarstwa rolnego" wskazuje na jego charakter podmiotowy, co oznacza, że chodzi tu o powierzchnię użytków rolnych stanowiących własność (współwłasność) rolnika i jego małżonki, zarówno majątku dorobkowego jak i majątków odrębnych każdego z małżonków. W związku z tym przekazanie gospodarstwa rolnego nie może dotyczyć tylko i wyłącznie jednego gospodarstwa nie uwzględniając przy tym faktu posiadania innego gospodarstwa rolnego przez drugiego z małżonków. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. podniósł, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. jednym z warunków, który powinien spełnić rolnik by uzyskać prawo do renty strukturalnej jest przekazanie gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. warunek przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz następcy uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1. Zastrzeżenie to stanowi o dopuszczalności pozostawienia przez rolnika i jego małżonka jedynie łącznej powierzchni użytków rolnych nie przekraczającej 0,50 ha, przy czym działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służyć ma wyłącznie zaspakajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz następcy może nastąpić: a) przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy albo b) na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego lub c) na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez przekazanie wchodzących w skład gospodarstwa rolnego użytków rolnych w dzierżawę, na podstawie zawartej na okres co najmniej 10 lat pisemnej umowy zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków albo umowy w formie aktu notarialnego (§ 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Uwzględniając cele wspólnotowych regulacji dotyczących wspierania obszarów wiejskich, WSA – powołując się na wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r. II GSK 420/08 – podkreślił, że w orzecznictwie wyrażony został pogląd o takim interpretowaniu § 6 ust. 1 pkt 1 krajowego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., aby w zamian za prawo do renty strukturalnej uprawniony do niej, jak i jego małżonek, przekazali na rzecz nabywcy lub nabywców prawo własności do wszystkich gruntów rolnych, bez względu na to w zakres ilu gospodarstw rolnych grunty te wchodzą, za wyjątkiem jednak gruntów przeznaczonych na własne potrzeby uprawnionego o powierzchni do 0,5 ha. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że skarżący i jego małżonka w terminie 6 miesięcy od doręczenia postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do otrzymania renty strukturalnej ([...] kwietnia 2006 r.), nie przenieśli na rzecz następcy wszystkich gruntów. Żona skarżącego do dnia [...] grudnia 2007 r. była współwłaścicielką w 1/6 części nieruchomości rolnej o powierzchni całkowitej 4,77 ha, w której użytki rolne stanowiły 4,21 ha, a od dnia [...] grudnia 2007 r. pozostawała współwłaścicielką w 1/6 części nieruchomości rolnej o powierzchni całkowitej 3,09 ha, w której, użytki rolne stanowiły 2,53 ha. Podkreślono, że status majątkowy małżonki skarżącego nie był organom znany w chwili wydawania decyzji o przyznaniu stronie renty strukturalnej. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia okoliczność zawarcia w dniu [...] września 2006 r. umowy dzierżawy między D. O. i J. M. (wydzierżawiający) oraz Z. M. (dzierżawca), dotyczącej gruntu, którego współwłaścicielką w 1/6 była małżonka skarżącego. Sam fakt wydzierżawienia tego gruntu nie powodował, że w przeciągu 6 miesięcy od doręczenia skarżącemu postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do otrzymania renty strukturalnej, małżonkowie O. przekazali następcy gospodarstwo rolne w całości. Podkreślono, że w przeprowadzonym postępowaniu wykazano, że umowa darowizny z dnia 14 kwietnia 2006 r. sporządzona w formie aktu notarialnego nie dotyczyła wszystkich gruntów małżonków O. Z aktu tego wynikało, że intencją stron było przekazanie gospodarstwa rolnego przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy (§ 6 ust. 1 pkt lit. "a" rozporządzenia), a nie powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez przekazanie wchodzących w skład gospodarstwa rolnego użytków rolnych w dzierżawę, na podstawie zawartej na okres co najmniej 10 lat pisemnej umowy zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków albo umowy w formie aktu notarialnego (§ 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia). Sąd uznał zatem za prawidłowe ustalenia organów, że skarżący nie spełnił warunków z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., gdyż w terminie, o którym mowa w § 20 ust. 7 nie przekazał całości gospodarstwa rolnego na rzecz następcy. S. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz § 20 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. przez przyjęcie, iż warunek przekazania gospodarstwa rolnego przez S. O. nie został spełniony przez przekazanie wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa niezależnie od tego czy stanowiły one zorganizowaną całość gospodarczą, pomimo iż żona wnioskodawcy D. O. w okresie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do otrzymania renty strukturalnej ([...] kwietnia 2006 r.) w dniu [...] września 2006 r. przekazała swój udział 1/6 użytków rolnych umową dzierżawy na okres 10 lat Z. M., która w dniu [...] października 2006 r. została zgłoszona do ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w M.; - naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku faktu, iż umowa dzierżawy użytków rolnych, których współwłaścicielką była D. O. została zgłoszona w dniu [...] września 2006 r. do ewidencji gruntów w Starostwie Powiatowym w M., która miała wpływ na treść wydanego wyroku. W uzasadnieniu podniesiono, że D. O. była współwłaścicielką z udziałem w 1/6 nieruchomości o powierzchni całkowitej 4,77 ha położonych we wsi Mroczki, które były we władaniu J. M. Podkreślono, że gospodarstwo we wsi Mroczki nie stanowiło zintegrowanej całości z gospodarstwem położonym we wsi B. Strona wnosząca skargę kasacyjną zwróciła również uwagę, że w dniu [...] września 2006 r. umową dzierżawy gospodarstwo rolne położone we wsi M. zostało oddane w dzierżawę Z. M. Umowa ta została zgłoszona do ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w M. w dniu [...] października 2006 r. W ocenie strony, Sąd I instancji nie ustosunkował się w ogóle do tych okoliczności, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, ze sformułowania "tego gospodarstwa" użytego w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. wynika, że przepis ten dotyczy przekazania jednego gospodarstwa rolnego wymienionego we wniosku, a nie dotyczy wszystkich odrębnych gospodarstw posiadanych przez rolnika czy też jego małżonka. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładania § 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz § 20 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. jest w ocenie strony całkowicie błędna i sprzeczna także z art. 55 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) normującym pojęcie gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. W pierwszym rzędzie należy podzielić podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez co skarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Dotyczy to dwóch kwestii, które stanowiły istotę i oś sporu w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Pierwszą z nich jest to, czy zgodnie z postanowieniami § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. przekazaniu podlegają wszelkie użytki rolne będące przedmiotem współwłasności rolnika i jego małżonka lub własnością odrębną któregokolwiek z nich, czy też, jak expressis verbis stanowi ten przepis, te użytki rolne, które wchodzą w skład przekazywanego gospodarstwa. Drugą z tych kwestii jest ocena znaczenia prawnego umowy z dnia [...] września 2006 r. W zawartych w uzasadnieniu wyroku rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny co prawda szczegółowo i obszernie omówił stan prawny oraz cele wprowadzonych regulacji, jednakże do powyższych kwestii nie odniósł się w sposób dostateczny. W odniesieniu do pierwszej z nich Sąd de facto ograniczył się do przywołania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r. w sprawie II GSK 420/08 (LEX nr 516792), podzielając jego stanowisko i przyjmując je za własne. Przyjął zatem: "Stąd też jednym z koniecznych warunków, które musi spełnić rolnik występujący o rentę strukturalną jest przekazanie wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład jego gospodarstw rolnych, będących zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności" – str. 6-7 uzasadnienia wyroku. Jednak przyjmując, że należący do małżonki skarżącego udział 1/6 w położonych w znacznej odległości użytkach rolnych (z których korzysta wyłącznie osoba trzecia) jest składnikiem gospodarstwa skarżącego, Sąd w najmniejszym nawet stopniu nie wyjaśnił, czym się kierował zaliczając ten składnik majątkowy w skład gospodarstwa skarżącego. Powołując się na ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 420/08 Sąd I instancji nie uwzględnił, że zgodnie z wyrażonym w nim stanowiskiem: "Istotną przesłanką dla uzyskania renty strukturalnej jest przekazanie gospodarstwa rolnego. Rozporządzenia Nr 1257/1999 i Nr 817/2004 nie precyzują jednakże na czym polega przekazanie gospodarstwa na potrzeby uzyskania renty strukturalnej. Rozporządzenia te, co wymaga podkreślenia, nie posługują się pojęciami wypracowanymi na gruncie prawa cywilnego, takimi jak własność, czy posiadanie. Mając na uwadze, że renty strukturalne finansowane są ze środków objętych regulacjami wspólnotowymi, wypłacanie tych rent musi być zgodne z przepisami prawa wspólnotowego. Toteż, dla właściwego stosowania krajowego rozporządzenia, rozumienie istotnego dla wyniku sprawy pojęcia "przekazanie gospodarstwa" winno być zgodne z analogicznymi regulacjami wspomnianych rozporządzeń unijnych. Nie jest, co do zasady, właściwe i wystarczające odwoływanie się do odpowiednich pojęć polskiego prawa cywilnego, normujących własność, czy posiadanie. Prawo wspólnotowe, określając przekształcenia strukturalne jako cel wypłat, nie precyzuje form prawnych w jakich ma następować realizacja celów przewidzianych w powyższych przepisach. W omawianej kwestii wspomniane wyżej pojęcia polskiego prawa cywilnego mogą znaleźć jedynie posiłkowe zastosowanie". W tym stanie rzeczy, nie jest wystarczające samo ogólne powołanie się na ten wyrok, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku wskazać, jak rozumie pojęcie "gospodarstwo rolne" oraz jego przekazanie. Podzielając pogląd NSA powinien był również wskazać poszczególne przepisy rozporządzeń unijnych, z których takie a nie inne rozumienie tych pojęć wywodzi. Natomiast w przypadku gdyby, w ocenie Sądu, normodawca unijny nie dał wystarczających wskazówek celem jednoznacznego ustalenia znaczenia tych pojęć, to zgodnie z przywołanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy posiłkowo zastosować znaczenie poszczególnych pojęć na gruncie prawa polskiego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przede wszystkim powinien jasno się określić co do tego, czy przyjmuje, że wszystkie użytki rolne należące do danej osoby lub jej współmałżonka niejako ex lege stanowią jedno gospodarstwo rolne, bez względu na ich położenie i sposób wykorzystania, czy też konieczne jest jeszcze zachodzenie pewnego związku integracyjnego. Na przykład takiego, o jakim jest mowa w art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.08.321.14), a wcześniej w art. 5 lit. a) ww. uchylonego rozporządzenia Rady (EWG) nr 571/88 z dnia 29 lutego 1988 r. w sprawie organizacji badań statystycznych Wspólnoty dotyczących struktury gospodarstw rolnych (Dz.U.UE.L.88.56.1 z późn.zm.), czy też w pkt. 1.34. tiret 2 Załącznika I do rozporządzenia (WE) NR 138/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 grudnia 2003 r. dotyczącego rachunków gospodarczych dla rolnictwa we Wspólnocie (Dz.U.UE.L.04.33.1 z późn.zm.). Dopiero zajęcie stanowiska w tej kwestii pozwoli Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu na zbadanie, czy spełnione zostały przesłanki z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. W tym celu należy dokonać wykładni tego przepisu ze szczególnym zbadaniem znaczenia użycia przez normodawcę zwrotu "użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa". Stosownie do dokonanych ustaleń Sąd winien ocenić, czy posiadanie przez małżonka strony skarżącej 1/6 udziału w odległej od przekazanego gospodarstwa rolnego innej nieruchomości rolnej w ogóle podpadało pod ocenę dokonywaną przez pryzmat § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. W przypadku przyjęcia, że przepis ten jednak miał zastosowanie również do tej nieruchomości, Sąd winien dokonać wykładni ust. 2 § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. oraz wzajemnej relacji postanowień wymienionych w punktach a-c celem ustalenia, czy i w jakim zakresie, do zaistniałej sytuacji będzie miał zastosowanie każdy z tych punktów. Dopiero wykonanie powyższych zaleceń pozwoli Sądowi na ocenę, czy istniały podstawy do wznowienia postępowania, a jeżeli tak, to czy prawidłowe jest wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcie. W szczególności, czy sam brak przedmiotowej informacji może być przyczyną cofnięcia uprawnień do renty strukturalnej czy też brak tej informacji spowodował przyznanie nienależnego świadczenia. Wobec niewyjaśnienia, a w każdym razie wobec nieujawnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wszystkich wskazanych wyżej kwestii, uchylenie wyroku stało się konieczne. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wniesioną skargę kasacyjną za uzasadnioną, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.