I OSK 517/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Ol 76/09 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] marca 2008 roku od opinii służbowej postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 76/09, oddalił skargę A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. polegającą na nierozpoznaniu odwołania z dnia [...] marca 2008 r. od opinii służbowej. W uzasadnieniu przedstawiono następująca argumentację faktyczną i prawną: Kierownik Działu Ochrony Aresztu Śledczego w B., po uchyleniu opinii służbowej z dnia [...] października 2007 r., sporządził w dniu [...] lutego 2008 r. nową opinię służbową o podległym mu bezpośrednio funkcjonariuszu Służby Więziennej plutonowym A. Z. za okres od [...].11.2004 r. do dnia [...].10.2007 r. Od opinii tej A. Z. wniósł w dniu [...] marca 2008 r. odwołanie do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. Organ ten pismem z dnia [...] marca 2008 r. przekazał odwołanie Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w O. W raporcie z dnia [...] marca 2008 r. A. Z. złożył oświadczenie, że wycofuje odwołanie z dnia [...] marca 2008 r. od opinii służbowej z dnia [...] lutego 2008 r. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. A. Z. poinformował Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., że raport z dnia [...] marca 2008 r. o cofnięciu odwołania złożył pod wpływem błędu i cofa go. Pismem z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. przesłał pismo do Aresztu Śledczego w B., gdzie Dyrektor tej jednostki pismem z dnia [...] września 2009 r. poinformowało A. Z., że opinia służbowa z dnia [...] lutego 2008 r. na skutek cofnięcia odwołania przez opiniowanego, po upływie 14 dni od zapoznania się przez funkcjonariusza z jej treścią, z dniem [...] marca 2008 r. stała się prawomocna. W skardze A. Z. zarzucił Dyrektorowi Aresztu Śledczego w B. bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub aktu o odmowie jej wydania "z wniesionego odwołania z dnia [...] marca 2008 r. od opinii służbowej z dnia [...] lutego 2008 r. wydanej przez Kierownika Działu Ochrony Aresztu Śledczego w B.". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wyjaśnił, że jest ona bezzasadna, bowiem cofnięcie przez skarżącego odwołania spowodowało pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę stwierdził, że organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania A. Z. od opinii służbowej. Wprawdzie A. Z., jako funkcjonariusz Służby Więziennej, złożył odwołanie od opinii służbowej z dnia [...] lutego 2008 r. wydanej przez Kierownika Działu Ochrony Aresztu Śledczego w B. za okres służby od [...] listopada 2004 r. do [...] października 2007 r., to jednak odwołanie to zostało przez niego cofnięte raportem służbowym z dnia [...] marca 2008 r. Z tych względów pismem Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] września 2009 r. skarżący został powiadomiony o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania i o prawomocności opinii organu I instancji. Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. (Dz.U. Nr 138, poz. 643 ze zm.) w zasadzie w wyczerpujący sposób regulują sprawy składania odwołań od opinii służbowych. W sprawach tych nie można stosować regulacji dotyczących spraw osobowych w Służbie Więziennej, które odsyłają do k.p.a. (art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, Dz.U. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), gdyż przepis art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie zalicza spraw opiniowania służbowego do katalogu spraw osobowych. W tych okolicznościach przyjąć należy, że zawiadomienie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania nie naruszało żadnego przepisu prawa i kończyło postępowanie odwoławcze w sprawie opinii służbowej. Późniejsze "anulowanie" cofnięcia odwołania nie mogło odnieść skutku w postaci dalszego toku postępowania odwoławczego. Z tych względów WSA, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł o oddaleniu skargi. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez adwokata A. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść "postanowienia", w postaci: 1) art. 151 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym uniemożliwiał to art. 3 § 2 pkt 2 i 4 w zw. z punktem 8 p.p.s.a. Skargę należało odrzucić postanowieniem jako niedopuszczalną, gdyż brak było merytorycznych podstaw do rozstrzygnięcia wyrokiem wniesionej skargi; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte zbadanie i odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi oraz przyjęcie, że skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, gdy z zarzutów do faktów, dowodów aktowych i przepisów p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8, art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1-4 p.p.s.a.) wynika, że "nie leżała ona w tym zakresie na jej etapie do merytorycznego rozpoznania", bowiem skarżący wskazywał na bezczynność, której w sprawie w ogóle nie było. Sąd nie dochował wymaganej staranności, co wynika z zestawienia sentencji z uzasadnieniem orzeczenia; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, "mimo iż w danej sprawie powinien i mógł to uczynić, gdyż skarga skarżącego podlegała jego ocenie w pełnym jej zakresie i z urzędu, mimo nie wyczerpania przez skarżącego przysługujących mu środków, nie uwzględnił zbadania zasadności jego skargi, a w konsekwencji oddalił przedmiotową skargę zamiast ją odrzucić". Powinien był, niezależnie od zarzutów skargi zbadać, czy weryfikowane postępowanie obarczone jest wadą określoną art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. 4) art. 58 § 1 pkt 5 oraz § 3 w zw. z art. 52 § 1-4 p.p.s.a., których Sąd nie zastosował w sprawie, gdyż rozpoznając ją zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien był zastosować. Skoro od opinii służbowej przysługiwał środek zaskarżenia, to skargę można było wnieść dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa i po wyczerpaniu środka zaskarżenia na bezczynność tego organu w postaci zażalenia do organu wyższej instancji. W przeciwnym razie skarga podlegała odrzuceniu. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych lub dodatkowo przedłożonego spisu kosztów. Uzasadniając zarzuty naprowadzono, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środka przewidzianego przepisem art. 37 § 1 k.p.a. Wobec tego skarżący winien wykazać, że wniósł zażalenie, a w przypadku jego braku WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. winien skargę odrzucić. W rozpoznawanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do WSA nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem nie wniósł stosownego zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenia takiego w ogóle nie było, a jedynym w sprawie było oświadczenie skarżącego z [...] sierpnia 2009 r. skierowane do organu odwoławczego a dotyczące cofnięcia złożonego w dniu [...] marca 2008 r. raportu o wycofaniu odwołania z dnia [...] marca 2008 r. Wobec tego skarga została wniesiona bez wyczerpania środka zaskarżenia, dotyczyła bezczynności Dyrektora Aresztu Śledczego w B. i z tego powodu winna być przez Sąd odrzucona. Oddalając skargę naruszono art. 151 p.p.s.a. Niezależnie od tego naprowadzono, że Dyrektor Aresztu Śledczego w B. nie pozostawał w ogóle w bezczynności, bowiem pismem z dnia [...] marca 2008 r. przekazał odwołanie skarżącego wraz z aktami osobowymi i wyjaśnieniem do organu wyższej instancji, tj. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. Zatem należało przyjąć, że organ ten nie był w stanie bezczynności, gdyż przekazał odwołanie i nie mógł jej rozpoznać, nie będąc organem odwoławczym. Skoro więc organ przekazał odwołanie według właściwości i do tego w terminie, to z tego powodu skarga jest niezasadna, a tym samym niedopuszczalna. Ponadto, skarga była niedopuszczalna także z tego powodu, że jej przedmiot wykraczał poza kognicję sądów administracyjnych. Skarga na opinię służbową w Służbie Więziennej jest niedopuszczalna, a zatem również skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia sprawy opinii służbowej nie może stanowić przedmiotu skargi. Niezależnie od tego WSA nie przytoczył w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skargi. Wadliwie zatem wykonał ciążącą na nim funkcję kontrolną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 151 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym uniemożliwiał to art. 3 § 2 pkt 2 i 4 w zw. z punktem 8 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skargę w związku z tym należało odrzucić postanowieniem jako niedopuszczalną, gdyż brak było merytorycznych podstaw do rozstrzygnięcia wyrokiem wniesionej skargi. Tak postawiony zarzut jest o tyle zasadny, o ile w konkluzji wskazuje na brak merytorycznych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem i na konieczność odrzucenia wniesionej skargi. Natomiast wadliwie powołuje przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. /z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne/, jako podstawę odrzucenia skargi. Niemniej jednak nie ma to znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej, gdyż w sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością drogi sądowej, która to przyczyna odrzucenia skargi przewidziana jest w przepisie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i stanowi przypadek nieważności postępowania, o jakim mowa w przepisie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu /art. 183 § 1 p.p.s.a./. Przedmiotem skargi wniesionej do WSA jest bezczynności Dyrektora Aresztu Śledczego w B. polegająca na nierozpoznaniu odwołania z dnia [...] marca 2008 r. od opinii służbowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: pkt 1) decyzje administracyjne, pkt 2) - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, pkt 3) - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, pkt 4) - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pkt 4a) - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, pkt 5) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, pkt 6) - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, pkt 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a także – zgodnie z punktem 8) - na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Tak określony zakres działania sądów administracyjnych oznacza, że tylko wymienione wyżej formy działalności administracji publicznej podlegają sądowoadministracyjnej kontroli, a więc w tych sprawach istnieje właściwość sądu administracyjnego. Natomiast w innych przypadkach brak jest właściwości sądu administracyjnego co ma ten skutek, że wniesiona skarga podlega odrzucenia, w oparciu o przepis art. 58 § pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji, zaskarżenie bezczynności organu możliwe jest w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na podstawie powyższych przepisów zaskarżenie działania organów, z ograniczeniem do przypadków wymienionych w punktach 1-4a). Innymi słowy, o dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny w sprawie bezczynności organu można mówić wyłącznie wtedy, gdy zaskarżony organ, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmuje w terminie określonym w k.p.a. /ordynacji podatkowej/ rozstrzygnięcia, podlegającego sądowoadministracyjnej kontroli. W art. 31 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), w ustępie 1 ustawodawca określił właściwość organów w sprawach osobowych, zaś w ustępie 2 zamieścił definicję "sprawy osobowej" stanowiąc, że przez sprawy osobowe o których mowa w ust. 1, należy rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Natomiast w ustępie 4 stwierdził, że od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego, zgodnie z ust. 1, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej - odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wyższy przełożony z urzędu uchyla decyzję wydaną z naruszeniem prawa. Powyższa regulacja w powiązaniu z p.p.s.a. wyznacza granice właściwości sądu administracyjnego w odniesieniu do spraw funkcjonariuszy Służby Więziennej i stwierdzić należy, że w kategorii tej nie znalazły się sprawy opiniowania funkcjonariuszy. Niezależnie od regulacji ustawowych, brak podstaw do sądowoadministracyjnej kontroli w sprawach opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej wynika z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 31 ust.3 ustawy o Służbie Więziennej. W rozporządzeniu z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 138, poz. 643 ze zm.), kompleksowo uregulowano zasady opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej, zapoznawania z opinią, a także tryb wnoszenia oraz rozpatrywania odwołań od opinii służbowych. Podkreślić należy, że tylko w jednym przypadku /§ 6 ust.3 - w razie niemożności zapoznania funkcjonariusza z opinią służbową/ przewidziano odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Natomiast w § 10 wprost stwierdzono, że na postanowienia, o których mowa w § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 /postanowienia wydane przez wyższego przełożonego/, nie przysługuje zażalenie. Wszystko to potwierdza stanowisko, że w tego rodzaju sprawach brak jest właściwości sądu administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że WSA analizując przytoczone wyżej regulacje, doszedł do tych samych wniosków, jednakże wadliwie przyjął, że dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wystąpił przypadek nieważności postępowania /art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a./, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.