II OSK 2259/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1020/09 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalność wniosku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1020/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. R. P. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z zażaleniem na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C., domagając się odszkodowania za kradzież królików z jego nieruchomości, za pobicie go, a także kradzież innego mienia. Czynności tych, zdaniem skarżącego dopuścił się Burmistrz Miasta i Gminy C. Jednocześnie skarżący żądał zwrotu zrabowanego mienia (k. 109 akt adm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uznało skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. za nieuzasadnioną i wskazało, iż z treści akt sprawy, wynika że zarzuty złożonego przez R. P. zażalenia nie podlegają kognicji Kolegium, ani sądownictwu administracyjnemu. Skarżący zarzuca, bowiem że został pozbawiony swojego majątku poprzez kradzież i dewastację, a także że został pobity. Zadośćuczynienia w takim przypadku dochodzić należy w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, a nie w drodze zażalenia złożonego w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydając postanowienie, którym uznało skargę na bezczynność Burmistrza C. za nieuzasadnioną pouczyło stronę o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do tego pouczenia R. P. w dniu [...] września 2009 r. zażądał ponownego rozpoznania sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na motywy wydanego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że na postanowienie uznające skargę na bezczynność za nieuzasadnioną nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej sytuacji na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa należało stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przewidzianym ustawą terminie R. P. wniósł do sądu administracyjnego skargę na postanowienie z dnia [...] października 2009 r. domagając się jego uchylenia w całości, jako niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym. Skarżący zwrócił uwagę, że organ przyznał, iż omyłkowo pouczył go o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ Kolegium nic nie zrobiło w sprawie bezczynności Burmistrza C. skarżący wskazał, iż przysługuje mu skarga do WSA. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że żądaniem skargi objęto kontrolę legalności postanowienia Kolegium stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie budzi również wątpliwości Sądu fakt błędnego pouczenia R. P. o prawie do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej uznania za nieuzasadnione zażalenia na bezczynność Burmistrza C. Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie stało się – zgodnie z wyraźnym żądaniem skargi – postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, wyjaśniono, że czym innym jest skarga na postanowienie organu administracji publicznej, a czym innym skarga na bezczynność takiego organu. Zasadniczo, w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja Sądu ograniczona jest do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 kpa. Natomiast rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie, sąd dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Skoro zatem wolą skarżącego było skontrolowanie przez Sąd legalności postanowienia Kolegium w sprawie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostają argumenty podnoszone w skardze, a dotyczące ewentualnej bezczynności Burmistrza C. Przedmiotem rozważań Sądu mogłyby one bowiem się stać dopiero w razie złożenia skargi na bezczynność Burmistrza C. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Skarżący z prawa tego skorzystał, z tym że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. zażalenie to uznało za bezzasadne. W skutek błędnego – co pozostaje niesporne – pouczenia skarżący zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 kpa warunkuje jedynie wniesienie skargi na bezczynność organu, w przypadku niezałatwienia sprawy w przewidzianym przez przepisy terminie. Postępowanie prowadzone w związku z wniesieniem zażalenia na podstawie art. 37 kpa nie ma natomiast cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem – co pozostaje bezsporne - postępowanie przed Kolegium toczyło się w trybie art. 37 kpa, to na stanowisko tego organu wyrażone formie postanowienia, nie przysługiwał żaden środek odwoławczy. Brak jest, bowiem szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia. Stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego stanowiska (postanowienia) w trybie procesowym (por. wyrok NSA z 12.04.2001 r., sygn. IV SA 1866/00, postanowienie WSA z 21.12.2009 r., sygn. III SA/Kr 1062/09). O dopuszczalności złożenia środka zaskarżenia nie mogło przesądzić także błędne pouczenie strony o możliwości zaskarżenia takiego postanowienia, zawarte przez Kolegium w orzeczeniu z [...] września 2009 r. W ocenie Sądu, skoro przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie z dnia [...] września 2009 r., to trafnie Kolegium, na podstawie art. 134 kpa orzekło w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Obowiązek taki spoczywa bowiem na organie odwoławczym w przypadku zaskarżenia orzeczenia, pomimo wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia go w toku instancji. Niedopuszczalność złożonego w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikała z tzw. przyczyn przedmiotowych. Przepisy prawa wyłączają bowiem możliwość podważenia w trybie procesowym postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 1 kpa. W takiej sytuacji ponowne rozpoznanie sprawy przez Kolegium było niedopuszczalne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył R. P. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał naruszenie: - art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie w postaci nie rozpoznania legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2009 r., - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi z uwagi na niedopuszczalność składania skarg do sądu administracyjnego w sprawach wszczętych na podstawie art. 37 k.p.a. o bezczynność organu. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz adw. W. N. kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, ponieważ nie zostały one uiszczone nawet w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wydania postanowienia w trybie art. 37 k.p.a. Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone w związku z wniesieniem zażalenia na podstawie tego przepisu posiada cechy samodzielnego postępowania administracyjnego. W tym trybie badana jest bowiem konkretna sprawa - co do istoty - w kwestii bezczynności organu administracji. Istotą tego postępowania jest udzielenie stronie ochrony prawnej w sytuacji, gdy jej prawo do załatwienia sprawy zostało naruszone, czego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę. Wskutek tego zaniechania nie doszło do merytorycznego rozpoznania przez Sąd kwestii legalności rozstrzygnięcia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2009 r. Ponadto w ocenie kasatora sprawa, której dotyczy skarga nie sprowadza się wyłącznie do oceny dopuszczalności stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowa sprawa ma szerszy charakter i dotyczy również uchybień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, które zostały wytknięte w skardze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej nieuwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. wskazać należy, że w świetle tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zgodnie z wymienioną normą sąd administracyjny może wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów i czynności wydanych i podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przyjmuje się, iż art. 135 P.p.s.a. może stanowić podstawę działania Sądu pierwszej instancji wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi i eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, Wyd. Wolters Kluwer, s. 376). Wówczas dopiero należy rozważyć czy można dodatkowo uchylić i inne wadliwe decyzje podjęte w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, wobec prawidłowego oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r., brak było podstaw do stosowania wyżej wymienionego przepisu. W związku z czym nie można mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji wskazanego w skardze art. 135 P.p.s.a. Nie można także uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na niedopuszczalność składania skarg do sądu administracyjnego w sprawach wszczętych na podstawie art. 37 k.p.a. o bezczynność organu. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach decyzji administracyjnych; postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; oraz innych niż określone w powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie nie naruszył powyższych przepisów, bowiem skarżący nie wniósł skargi na bezczynność we wskazanym przez nie zakresie. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest bowiem uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w tym przepisie, następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli została ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W orzecznictwie podkreśla się, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Skoro zatem przepisy prawa wyłączają możliwość podważenia w trybie procesowym postanowienia wydanego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż niedopuszczalne byłoby w niniejszej sprawie uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Brak szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na mocy art. 37 k.p.a., należy intepretować jako brak przysługujących stronie środków odwoławczych na postanowienia wydane w powyższym trybie. Analizując powyższy zarzut przez pryzmat konstytucyjnej zasady prawa strony do sądu (art. 45 Konstytucji RP) należy wskazać, iż skarżący nie określił w skardze kasacyjnej na czym w rozpoznawanej sprawie miałoby polegać naruszenie tego przepisu, skoro Sąd pierwszej instancji, w sposób określony w tym przepisie rozpoznał skargę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.