II OSK 2204/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. E. "[...]" z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 949-950/09 w sprawie ze skarg E. J. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wójt Gminy Lutomiersk na wniosek M. i E. K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] lutego 2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej w miejscowości B. na działce nr ew. [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy Lutomiersk, na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem M. i E. K. – do momentu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie opinii architekta, który sporządza projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznał, że projektowana inwestycja może spowodować zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi i w związku z tym – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) – może wymagać wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ wskazał, iż nowa sytuacja polegająca na uznaniu dodatkowych osób za strony postępowania uzasadnia ponowną analizę warunków i ponowne wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. P.T.C. spółka z o.o. wniosła zażalenie podnosząc, że rozstrzygnięcie to narusza art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) oraz art. 7, 11, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium w Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z [...] września 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał organowi I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia wznowionego postępowania, bowiem już przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2009 r. organ I instancji posiadał wiedzę w zakresie przepisów (w tym art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie...) i również wtedy dysponował informacją o planowanym przedsięwzięciu, z której jednoznacznie – w ocenie organu odwoławczego – wynika, iż planowana stacja bazowa nie należy do inwestycji mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko oraz, że nie przeprowadził w tej mierze dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skargi na powyższe postanowienie wniosły M. K., M. D. i E. J., które zażądały wyjaśnienia dlaczego Kolegium uznało, że tylko E. i M. K. są stroną postępowania a nie wzięto pod uwagę całej społeczności Babic. Skarżące podkreśliły negatywny wpływ powstania stacji bazowej na zdrowie okolicznych mieszkańców i domagały się wyjaśnienia dlaczego organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na złożone skargi Samorządowe Kolegium w Odwoławcze w Łodzi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. na wniosek złożony przez Prezesa Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "PRAWO DO ŻYCIA" z siedzibą w Rzeszowie – Z. G., Stowarzyszenie to postanowieniem Sądu zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Działający w imieniu uczestnika postępowania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "PRAWO DO ŻYCIA" z siedzibą w Rzeszowie Prezes Zarządu Z. G. popierał wniesione skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 949-950/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Sąd podkreślił, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż to leży w sferze obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Redakcja przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zwłaszcza użyty w nim zwrot "zawiesza" świadczy o tym, że organ zobligowany jest zawiesić postępowanie, gdy wystąpią przesłanki w nim określone. Chodzi tu mianowicie o sytuacje, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to zagadnienie otwarte, co oznacza, iż nie było ono przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze, postępowanie administracyjne musi być w toku. Po drugie, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. I wreszcie po trzecie, zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, iż postępowanie jest w toku i zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, organ administracyjny ma obowiązek ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wskazana przez organ I instancji okoliczność – jako uzasadniająca zawieszenie postępowania – była już przedmiotem oceny tegoż organu w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a zatem nie może ona stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o wskazany przez organ przepis. W ocenie Sądu Kolegium słusznie zakwestionowało argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji wywodząc, że skoro w informacji o przedsięwzięciu z sierpnia 2008 r. zawarto twierdzenie, iż inwestycja nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a zatem również nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i organ I instancji poddał już ocenie tę informację w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, to zawieszenie postępowania po wznowieniu w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie spełnia przesłanek art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nadto pozostaje w sprzeczności z art. 8 k.p.a. Powołany przepis art. 8 k.p.a. wymaga od organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Sąd wskazał, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany uznaje się za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Jeżeli zatem organ I instancji, przed wydaniem decyzji ostatecznej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i po wznowieniu postępowania w tej sprawie, posiadał wiedzę w zakresie przepisów obowiązujących (a te przepisy nie uległy zmianie) i nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego w omawianym zakresie, to należy się zgodzić z organem odwoławczym, iż w takiej sytuacji zawieszenie postępowania naruszało przepisy k.p.a. Sąd podkreślił, że kontrolowane postanowienie wydano w postępowaniu nadzwyczajnym – wznowionym z uwagi na to, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jeżeli zatem to nie nowe dowody czy nowe okoliczności stanowiły przesłankę do wznowienia to trudno się doszukać na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że obecnie wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy wcześniej ten sam organ w tych samych okolicznościach prawnych i faktycznych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz po analizie informacji o inwestycji z sierpnia 2008 r. ocenił, że może wymagać wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko, lecz nie zobowiązał inwestora do dokonania tej czynności. W świetle powołanych przepisów oraz w oparciu o przedstawione akta administracyjne Sąd uznał, iż Kolegium prawidłowo oceniło, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Dostrzeżone uchybienia polegały na tym, że po pierwsze organ odwoławczy, wykraczając nieco poza zakres swej kognicji, w motywach zawarł kwestie dotyczące meritum sprawy, podczas gdy rzecz dotyczyła jedynie badania przesłanek zawieszenia postępowania a więc kwestii procesowych, a nadto nie zauważył, że organ I instancji wznowił postępowanie na wniosek skarżących i innych osób, lecz postanowienie o zawieszeniu doręczono wyłącznie inwestorowi, pomijając w ten sposób pozostałe strony postępowania. Jednak w konsekwencji uznać należało te uchybienia za niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentu skarżących co do nie wzięcia pod uwagę całej społeczności Babic, Sąd wskazał, że z punktu widzenia istoty przedmiotowej sprawy – badania zasadności podstaw zawieszenia postępowania – nie ma on żadnego znaczenia. Nadto podkreślenia wymaga, że "społeczność Babic" jako taka nie może być, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, podmiotem praw i obowiązków, a wobec tego skargi E. J. i M. D. mogły być rozpatrywane jedynie jako wniesione przez osoby fizyczne posiadające indywidualny interes prawny. Biorąc pod uwagę, że nie ustalił naruszenia przepisów prawa, które uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "PRAWO DO ŻYCIA" z siedzibą w Rzeszowie wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego: 1) art. 141 § 4 oraz art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ I instancji nie miał prawa zawiesić postępowania, albowiem został pozbawiony możliwości żądania od inwestora przedłożenia decyzji środowiskowej podczas prowadzenia postępowania po jego wznowieniu, oparcie uzasadnienia wyroku o szczątkowe przepisy rozporządzenia i to bez konkretnej jednostki redakcyjnej, pominięcie przepisów ustawy zasadniczej, o której mowa w uzasadnieniu kasacji, oraz oparcie się na dokumencie inwestora, który w świetle prawa nie stanowi załącznika do decyzji, lecz może być tylko potraktowany, jako dowód w sprawie. Dodatkowo wadliwe uzasadnienie wyroku przekonuje, iż rozstrzygnięcie kwestii decyzji środowiskowej nie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez wskazanie przepisu rozporządzenia ogólnego bez konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, co nie pozwala na odniesienie się do niego albowiem w takim brzmieniu nie ma on żadnego znaczenia i nie wywołuje skutków prawnych; 3) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co w istocie nie pozwalało na sformułowanie zarzutu naruszenia tej ustawy albowiem Sąd jej nie zastosował. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli została wydana w postępowaniu dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Drugim trybem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest weryfikacja ciężkich, kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jest tryb stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Artykuł 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi expressis verbis o obowiązku zawieszenia postępowania. Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego jest kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, którego niezastosowanie oznacza wkroczenie w kompetencje innego organu państwowego (organu administracji publicznej, innego organu państwowego, sądu). Nie stanowi to przesłanki do wznowienia postępowania, a tego rodzaju naruszenie prawa nie jest usuwane w tym trybie postępowania. Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w trybie wznowienia postępowania nie ma podstaw prawnych do zmiany dokonanej wykładni przeprowadzonej w toku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną i wyprowadzenia podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.