I SA/Wa 1127/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wynajęcie lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącej J. T. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą z [...] marca 2009 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] w § 1 tej uchwały odmówił zakwalifikowania J. T. do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po zgonie dotychczasowego najemcy oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu; zobowiązał dyrektora Zakładu [...] w Dzielnicy [...] do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W § 2 wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału [...] dla Dzielnicy [...] oraz Dyrektorowi Zakładu [...] w Dzielnicy [...]; nadzór nad wykonaniem uchwały powierzył Członkowi Zarządu Dzielnicy [...] sprawującemu zwierzchni nadzór nad Wydziałem [...] dla Dzielnicy [...]. W § 3 wskazano, że wykonanie uchwały powinno nastąpić w terminie 30 dni od daty jej podjęcia, a w § 4 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że J. T. wystąpiła o wynajęcie zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. na czas nieoznaczony, po zgonie dotychczasowego najemcy. Najemcą przedmiotowego lokalu była H. C. (babka J. T.) na podstawie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z [...] lipca 1987 r. Najemczyni zmarła [...] stycznia 2008 r. W lokalu obecnie zamieszkuje bez zgody właściciela wnioskodawczyni. Organ wskazał, że powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi [...] m². Zatem powierzchnia łączna pokoi na 1 osobę zamieszkującą wynosi [...] m². Organ podał, że średni miesięczny dochód brutto zainteresowanej w okresie ostatnich [...] miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...] zł. (minimum dochodowe obowiązujące w gospodarstwie jednoosobowym w dniu złożenia wniosku wynosiło [...] zł brutto). Zarząd wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż J. T. zamieszkiwała z H. C. od 2002 r. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów określonych przepisem § 40 Uchwały Nr [...] z [...] grudnia 2004 r. do wynajęcia zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., gdyż łączna powierzchnia pokoi zajmowanego lokalu przypadająca na 1 osobę zamieszkującą wynosi [...] m ², czyli nie odpowiada strukturze gospodarstwa jednoosobowego. Nadto brak jest potwierdzenia wspólnego zamieszkiwania J. T. z najemcą lokalu przez okres 7 lat do dnia wejścia w życie uchwały, tj. do 1 stycznia 2005 r. Organ stwierdził, że powyższy przepis nie ma zastosowania do zdarzeń mających miejsce po dniu 1 stycznia 2005 r., a niewątpliwie w tym konkretnym przypadku śmierci najemcy miała miejsce po tej dacie. Z powyższych przyczyn Zarząd Dzielnicy odmówił wyrażenia zgody na zawarcie z J. T. umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po zgonie dotychczasowego najemcy i umieszczenie jej na liście osób oczekujących na najem lokalu. Organ podał, że wniosek uzyskał negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej. Ponadto Sąd Rejonowy dla [...] w W. VI Wydział Cywilny wyrokiem z 29 sierpnia 2008 r. oddalił powództwo J. T. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu omawianego lokalu. Organ wskazał, że odnośnie budynku przy ul. [...] w W. nie toczy się postępowanie o jego zwrot byłym właścicielom. Pismem z 24 kwietnia 2009 r. J. T. wezwała Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa tj. do uchylenia uchwały z [...] marca 2009 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 26 maja 2009 r. doręczonym (8 czerwca 2009 r.), organ poinformował skarżącą, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 2 lipca 2009 r. J. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwalę Zarządu Dzielnicy [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła, że lokal składa się z jednego pokoju o pow. [...] m ², kuchni i przynależności – łącznie ok. [...] m ² powierzchni użytkowej. Mieści się zatem w granicach przewidzianych przez ustawodawcę dla gospodarstwa domowego jednoosobowego (art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przewiduje normę do 35 m ², art. 2 ust. 1 pkt. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów przewiduje dla jednej osoby 20 m ² powierzchni pokoi), który to wymóg spełnia zajmowane przez nią mieszkanie. Skarżąca podała, że w spornym lokalu zamieszkała wraz ze zmarłą najemczynią od 1998 r., ale została tam zameldowana na stałe dopiero w roku 2002 r. Podniosła, że na powyższą okoliczność wskazała dowód ze środków E. C. i B. M. Dowodu tego jednak nie przeprowadzono, mimo iż art. 75 kpa nakazuje dopuścić jako dowód wszystko co może wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie skarżącej doszło więc do jawnego naruszenia art. 75 § 1 i art. 77 § 1 KPA oraz art. 7 KPA, zwłaszcza iż uchwała Rady Warszawy z [...] grudnia 2004 r. nie stanowi o zameldowaniu, lecz o zamieszkaniu z najemcą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał na brak interesu skarżącej w założeniu skargi. Podał, że uwzględnienie skargi nie stworzy po stronie skarżącej prawa podmiotowego ani nawet podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu. Powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. Sygn. III CZP 37/08 z której wynika, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego, nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej uchwale. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, iż spełnia ona przesłanki określone w uchwale. Wskazał, że sprawa była rozpatrywana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała wniosek negatywnie, szczegółowo uzasadniając podstawę takiego rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie § 21 ust. 1 w zw. z § 40 cyt. uchwały z 2 grudnia 2004 r. Organ przytoczył treść § 40 uchwały i stwierdził, że skarżąca nie spełnia kryteriów wskazanych w tym przepisie, łączna powierzchnia pokoi zajmowanego przez nią lokalu przypadająca na 1 osobę zamieszkującą wynosi 14,28 m², czyli nie odpowiada strukturze gospodarstwa jednoosobowego. Ponadto brak jest potwierdzenia wspólnego zamieszkiwania skarżącej z najemcą lokalu przez 7 lat do dnia wejścia w życie uchwały tj. do dnia 1 stycznia 2005 r. Ponadto przepis ten nie ma zastosowania do zdarzeń mających miejsce po 1 stycznia 2005 r., a niewątpliwe śmierć najemcy miała miejsce po tym dniu. Organ wskazał, że twierdzenie skarżącej iż spełnia ona kryterium metrażowe wymagane przy wynajęciu lokalu jest nieuzasadnione. Skarżąca powołała się na definicję lokalu zamiennego, określoną w art. 2 ust. 1 pkt. 6 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266)., który to przepis ten nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,.p.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma obowiązku w ocenie legalności przedmiotu zaskarżenia ograniczać się tylko do zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze. Biorąc pod uwagę obowiązujące kryterium zgodności z prawem (w rozpatrywanej sprawie ustawa nie stanowi inaczej) zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r. I OPS 4/08, Lex 400065). Podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżąca przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, tym samym wyczerpała tryb wynikający z przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z 26 maja 2009 r., które skarżącej doręczono 8 czerwca 2009 r. ( k.107 akt adm.). Skarga została wniesiona 2 lipca 2009 r., a więc z zachowaniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, skarżąca ma interes prawny w złożeniu skargi do sądu, albowiem zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio skarżącej (jej uprawnień i obowiązków), jest ona jej adresatem. Natomiast powołana w odpowiedzi na skargę uchwała Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2008 r. w sprawie III CZP 37/08 dotyczy prawa miejscowego. Tymczasem zaskarżona uchwała jest konkretnym indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej, zatem nie ma charakteru prawotwórczego. Podstawą prawną podjętej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2009 r. był m. in. przepis § 40 uchwały nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2004 r. zmieniony uchwałą z [...] maja 2005 r. [...]. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że osobom, które przez co najmniej 7 lat zamieszkiwały z najemcą i pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę lub nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy, może zostać wynajęty zajmowany lokal, jeżeli do dnia wejścia w życie uchwały: 1) zamieszkiwały w lokalu za wiedzą zarządcy, a zajmowana łączna powierzchnia pokoi odpowiada strukturze rodziny 2) właściciel nie uzyskał wyroku nakazującego opróżnienie lokalu 3) nie zalegały z opłatami za korzystanie z lokalu i spełniają warunki określone w § 4 pkt 2 uchwały oraz nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że powyższy przepis wyodrębnia dwa przypadki (stany faktyczne). Pierwszy dotyczy co najmniej 7 letniego zamieszkiwania z najemcą i pozostania w lokalu opuszczonym przez najemcę. Drugi zaś dotyczy osób, które po śmierci najemcy nie wstąpiły w stosunek najmu. Te odrębne stany faktyczne wzajemnie się wykluczają, o czym stanowi wyraz "lub", znajdujący się między tymi odrębnymi przypadkami, a nie spójnik ,,i" bądż ,,oraz". Z tej przyczyny nie można stosować przesłanki co najmniej 7 letniego okresu zamieszkiwania z najemcą do przypadku drugiego, w którym mowa jest jedynie o osobach, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy. Przy czym wskazać należy, że do tych dwóch odrębnych przypadków odnoszą się identyczne warunki związane z dniem wejścia w życie uchwały, a wyrażające się w sformułowaniu: "może zostać wynajęty zajmowany lokal jeżeli do dnia wejścia w życie uchwały;" , a następnie określone w pkt 1-3. Oznacza to, że warunki z tych punktów muszą być spełnione łącznie przed wejściem w życie uchwały. Wymaga podkreślenia, że ani co najmniej 7 letni okres zamieszkiwania z najemcą i pozostawania w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę, ani śmierć najemcy nie odnoszą się do daty wejścia w życie uchwały. Nie stanowią bowiem warunków, o jakich mowa w pkt 1- 3 tego przepisu, a są wyłącznie elementem stanów faktycznych. Nie należy w żadnym razie mylić opisu stanów faktycznych określonych we wstępnej części przepisu, z warunkami, które muszą być spełnione do dnia wejścia w życie uchwały. Powszechnie znane i stosowanie reguły wykładni językowej, systemowej i celowościowej nie uzasadniają takiego rozumienia i zastosowania przepisu, jak to uczynił organ w zaskarżonej uchwale. Gdyby zamiarem uchwałodawcy było, aby osoba która nie wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym najemcy zamieszkiwała co najmniej 7 lat w lokalu przed wejściem w życie uchwały, to warunek ten zawarłby w jednym z punktów 1-3 przepisu § 40 lub w kolejnym punkcie tego przepisu. Powyższe rozumowanie dotyczy także daty śmierci, która jak wyżej wskazano jest istotnym elementem stanu faktycznego z drugiego przypadku, a nie jest warunkiem, który musi być spełniony do dnia wejścia w życie uchwały. Dlatego stwierdzić należy, że organ błędnie zastosował § 40 uchwały, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazał, na podstawie jakich przepisów ustawowych przyjął kryteria powierzchni pokoi odpowiadających strukturze rodziny. Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego zawiera określenia powierzchni pokoi w przypadku gospodarstwa jednoosobowego w definicji lokalu socjalnego i lokalu zamiennego, które nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Ponadto organ przyjął iż łączna powierzchnia pokoi w lokalu zajmowanym przez skarżącą wynosi [...] m kw., podczas gdy z decyzji o przydziale lokalu wynika, że łączna powierzchnia mieszkalna wynosi [...] m kw. Tych rozbieżności organ nie wyjaśnił. Mając na uwadze wszystkie wyżej skazane okoliczności Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku z mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., .a rozstrzygniecie z pkt 2. sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyżej omówione wskazania odnoszące się do stosowania przepisów prawa.