V SA/Wa 940/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych; oddala skargę U Z A S A D A N I E N I E Z. S. (zwany dalej: Skarżącym) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Decyzją z [...] marca 2005 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Kierownik Biura) przyznał Skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w kwocie [...] zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w kwocie [...] zł. W decyzji wskazano, iż płatność w ustalonej wysokości zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku, w terminie wynikającym z przepisów unijnych. Orzeczenie to zostało doręczone Skarżącemu [...] marca 2005 r. i wobec nie złożenia środka odwoławczego stało się ostateczne. Następnie w wyniku wznowienia z [...] lutego 2007 r. postępowania Kierownik Biura decyzją z [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzje o przyznaniu płatności i przyznał je w pomniejszonej wysokości tj. za 2004 r. – [...] zł. Od ww. decyzji Kierownika Biura Skarżący wniósł odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. (dalej: Dyrektora Oddziału), który decyzją z [...] sierpnia 2007 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na decyzję z [...] sierpnia 2007 r. Dyrektora Oddziału Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z 29 listopada 2007 r. sygn. akt. III SA/Kr 904/07 skargę odrzucił. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) [...] listopada 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, a następnie decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł. Skarżący [...] lutego 2009 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2009 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 i Nr 227, poz. 1505) – Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone nienależnie Skarżącemu środki publiczne za 2004 r. z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej pochodzą z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej – z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ww. ustawy. Prezes ARiMR podkreślił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie zaznaczył, iż w takim przypadku zadaniem Prezesa ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). Mając na uwadze powyższe uwagi Prezes ARiMR wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie decyzja z Kierownika Biura z [...] marca 2005 r. o przyznaniu Skarżącemu płatności na 2004 r. w łącznej wysokości [...] zł została, w wyniku wznowienia postępowania, uchylona decyzją z [...] kwietnia 2007 r. i tą samą decyzją Skarżącemu przyznano płatności w pomniejszonej łącznej wysokości [...] zł. Dyrektor Oddziału decyzją z [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z [...] kwietnia 2007 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 29 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 904/07 skargę odrzucił. Powyższe oznacza, iż różnica w kwocie płatności zrealizowanych na mocy pierwotnej decyzji Kierownika Biura z [...] marca 2005 r., a decyzji wydanej przez ten organ z [...] kwietnia 2007 r. wynosi [...] zł. W związku z tym, Prezes ARiMR decyzją z [...] lutego 2009 r. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. w wysokości [...] zł, a doręczenie Skarżącemu tej decyzji skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty we wskazanej wysokości wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Prezes ARiMR odnosząc się do zarzutów Skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, iż nie zawiera on wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia i dlatego nie zasługują na uwzględnienie. Bowiem zarzuty Skarżącego dotyczące: kontroli na miejscu przeprowadzonych w jego gospodarstwie rolnym, wniosku o dowodowego na okoliczność przygotowania wniosku o przyznanie płatności przez profesjonalistę czy niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i złamanie art. 7 i 77 k.p.a. mogły być skutecznie podnoszone w trakcie postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Co więcej Prezes ARiMR wskazał, iż kwestia przyznania Skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 rozpatrywana była w trakcie odrębnego postępowania administracyjnego, a następnie sądowo-administracyjnego zakończonego prawomocnym postanowieniem, zaś zarzuty Skarżącego dotyczące postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych należy traktować jako wyjaśnione i nie mieszczące się w zakresie rozpoznania przez Prezesa ARiMR w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Prezes ARiMR wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ww. ustawy – który przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych – nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została wzruszona, co miało miejsce w tej sprawie. Prezes ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001) – w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W myśl ust. 3 odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem (ust. 1 ). Zgodnie zaś z ust. 4 – obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Natomiast w myśl ust. 5 – obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Powołując się powyższy przepis Prezes ARiMR wskazał, że w sprawie kwota płatności w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 49 ust. 1 ww. rozporządzenia i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 49 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzją Prezesa ARiMR z [...] maja 2009 r. Skarżący zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 8 k.p.a. poprzez brak prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, a także brak rozważenia jej skutków prawnych; art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku spełnienia wymogów uzasadnienia faktycznego decyzji; 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów; art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, póz. 40 ze zm.) i art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/02 poprzez błędną ich wykładnię. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2009 r. w całości jako naruszających prawo oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi oraz dowodu z zeznań świadka A. K. – pracownicy [...] na okoliczność przygotowania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez profesjonalistę na podstawie dokumentów urzędowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. W tym miejscu wskazać należy – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 października 2007 r. – iż rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., sygn. akt I GSK 2218/06). Wobec powyższego zaznaczyć na wstępie trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji z [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] lutego 2009 r., w której ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Sąd oceniał również działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonymi orzeczeniami. Innymi słowy, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia strony o tym postępowaniu pismem z [...] listopada 2008 r., do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. [...] kwietnia 2009 r. Wobec powyższego zaznaczyć należy, iż nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie, w wyniku którego uchylono decyzję Kierownika Biura z [...] marca 2005 r. oraz przyznano płatność na 2004 w pomniejszonej wysokości. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na odrębnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało ono do ustalenia czy przyznane decyzją z [...] marca 2005 r. płatności są należne zgodnie z obowiązującym prawem. Natomiast drugie postępowanie było już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności na rok 2004 nie były należne w pierwotnej wysokości, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż decyzja z [...] sierpnia 2007 r. podjęta w przedmiocie uprawnienia do płatności (tj. decyzja uchylająca oraz przyznająca płatność na rok 2004 w pomniejszonej wysokości) była przedmiotem sądowej kontroli i decyzja ta mocą postanowienia WSA w Krakowie z 29 listopada 2007 r. stała się prawomocna. W tym stanie rzeczy Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności decyzji z [...] sierpnia 2007 r. W konsekwencji Skarżący nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji uchylającej (wydanej w postępowaniu wznowieniowym) w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja ustalająca z [...] kwietnia 2009 r. Natomiast złożona skarga ma taki właśnie cel, tj. zawiera zarzuty odnoszące się przede wszystkim do kwestii związanych z zasadnością odmowy przyznania płatności w pierwotnych kwotach. Te zarzuty Skarżącego nie mogły być uwzględnione, bowiem nie odnoszą się do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu, tj. decyzji wskazanej przez niego samego w skardze z [...] maja 2009 r. Z tej przyczyny nie można było uznać zarzutów skargi za zasadne. Biorąc pod uwagę zarzuty podniesione w skardze Sąd, korzystając z uprawnienia zawartego w art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. nie będąc związany wnioskami skargi, nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wobec tego, iż decyzja z [...] sierpnia 2007 r. uchylająca decyzję o przyznaniu płatności i przyznająca płatność na rok 2004 w pomniejszonej wysokości stała się prawomocna, obowiązkiem organu stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12 grudnia 2001 r., str. 11). Stosownie do tego przepisu, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem (art. 49 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001). Dla ustalenia prawidłowości kontrolowanej decyzji decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy uzyskane przez Skarżącego płatności są "nienależne". Wobec tego wskazać należy, iż decyzja z [...] marca 2005 r., na mocy której przyznano powyższe płatności w ustalonej kwocie, została następnie uchylona decyzją Kierownika Biura z [...] kwietnia 2007 r., mocą której przyznano Skarżącemu płatność na rok 2004 w pomniejszonej wysokości. W tym stanie prawnym, przekazane na mocy decyzji z [...] marca 2005 r. środki pieniężne stały się częściowo nienależne, skoro organ przyznał Skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości w trybie postępowania wznowieniowego. Zatem środki, które w rzeczywistości zasiliły rachunek bankowy Skarżącego z powyższego tytułu podlegają częściowemu zwrotowi jako płatność nienależna. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności również nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. w wysokości, w jakiej zostały one przyznane na mocy decyzji z [...] marca 2005 r., pomniejszonej o kwotę ustaloną w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. Z powyższych względów stwierdzić należy, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności na rok 2004 nastąpiło w sposób prawidłowy a decyzja administracyjna w tym zakresie odpowiada prawu. Kontrolowane decyzje zawierają rozstrzygnięcia, jak również prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji odwoławczej jest szczegółowe i oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Organ wskazał w nim fakty, które uznał za udowodnione oraz powołał dowody, na których się oparł. Decyzja zawiera również uzasadnienie prawne z przytoczonymi przepisami oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia. Sąd nie dopatrzył się ponadto innych naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia, iż zgłoszony przez Skarżącego wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków nie mógł zostać przez sąd uwzględniony. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie może być bowiem prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków. Zgodnie bowiem z art. 133 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i może jedynie – na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a. – przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.