VIII SA/Wa 636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwana dalej ARiMR) w R. działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 448 ) zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku H. G. z dnia [...] lutego 2009r. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania, odmówił przyznania pomocy finansowej na 2008 rok. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu [...] maja 2008r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek M. G. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 rok. Następnie w dniu [...] listopada 2008r. do organu wpłynął skrócony odpis aktu zgonu, z którego wynika, iż wnioskująca o pomoc finansową rolniczka zmarła w dniu [...] sierpnia 2008r. W dniu [...] lutego 2009r. H. G. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku śmierci rolnika. Do wniosku załączył kopię wniosku o stwierdzeniu nabycia spadku oraz oświadczenie spadkobiercy przejmującego posiadanie gospodarstwa rolnego. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2009r. do organu wpłynęło postanowienie o stwierdzeniu nabycia prawa do spadku po M. G. oraz oświadczenia pozostałych spadkobierców. Powołując treść § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW organ wywiódł, iż w razie śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania, płatność przysługuje spadkobiercy, który: objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności, zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z ochroną środowiska do końca okresu objętego zobowiązaniem oraz wstąpił do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie dwóch miesięcy od dnia otwarcia spadku. Wobec ustalenia, iż w przedmiotowym postępowaniu w/w warunki nie zostały spełnione organ wydał negatywną dla wstępującego w miejsce dotychczasowego beneficjenta decyzję. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ i instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Stwierdził, iż zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Otwarcie spadku nastąpiło z chwilą śmierci wnioskodawcy tj. w dniu [...] sierpnia 2008r. i od tej daty biegł termin na złożenie wniosku tzw. transferowego. Wniosek taki został złożony w niniejszej sprawie w dniu [...] lutego 2009r., a więc z uchybieniem w/w terminu. Dwumiesięczny termin na wstąpienie w prawa spadkodawcy jest terminem materialnoprawnym, ograniczającym w czasie dochodzenie lub inną realizację określonego prawa podmiotowego. Roszczenie niedochodzone w ciągu określonego terminu wygasa z chwilą jego upływu i nie jest możliwe jego przywrócenie. Za nieuzasadniony przez organ został uznany zarzut odwołania, wskazujący na niezgodność § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW z art. 1015 kodeksu cywilnego i w konsekwencji na naruszenie konstytucyjnych praw majątkowych. Wskazał na odrębności prawa publicznego (administracyjnego), w którym w odróżnieniu do prawa prywatnego (cywilnego) występuje stosunek nadrzędno – podrzędny w relacji organ publiczny – obywatel. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył H. G. wnioskując o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisów art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1015 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji przepisu aktu rangi podstawowej sprzecznego z w/w przepisami rangi ustawowej i Konstytucji. Skarżący podał, iż przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW w oparciu o który organ wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności jest sprzeczny z art. 1015 kc, zgodnie z którym każdy ze spadkobierców ma 6 miesięcy od dnia otwarcia spadku na złożenie oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Podniósł, iż akt niższego rzędu jakim jest rozporządzenie, bez względu czy dotyczy prawa publicznego, czy prywatnego nie może wprowadzać rozwiązań prawnych sprzecznych z kodeksem cywilnym, a tym bardziej Konstytucją. Powyższe uznał za uzasadnione tym bardziej, że dokonaną aktualnie zmianą rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW z dnia 11 marca 2009r. wydłużono okres na wstąpienie w miejsce wnioskodawcy do 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o wystąpienie przez Sąd z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, czy § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim skraca spadkobiercom prawo do podjęcia decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem organy orzekające w sprawie niniejszej dokonały właściwej subsumcji normy prawa materialnego pod prawidłowo ustalony stan faktyczny, nie wystąpiło również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW w przypadku śmierci, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW, do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, który: 1. objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW; 2. zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez spadkodawcę oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania jej w okresie objętym tym zobowiązaniem - składając oświadczenie na formularzu udostępnionym przez Agencję. Ponadto § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Do wniosku, spadkobierca dołącza: 1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo 2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku: a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku (ust. 4). Decyzję administracyjną w sprawie przyznania płatności ONW wydaje się po złożeniu przez spadkobiercę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku (ust. 8). W przedstawionych przepisach ustawodawca szczegółowo unormował następstwa śmierci rolnika, z którymi ustawa wiąże skutek w postaci przejścia uprawnień do przyznania płatności z wnioskodawcy na jego spadkobiercę, w szczególności określił termin do złożenia wniosku przez spadkobiercę o wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Rozważenia wymaga ustalenie charakteru prawnego powyższego terminu. Nauka prawa rozróżnia terminy materialne i terminy procesowe. Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Terminy prawa materialnego są co do zasady nie przywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. W ocenie Sądu dwumiesięczny termin, od otwarcia spadku do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, określony przepisem § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW, jest terminem prawa materialnego. Za tym stanowiskiem przemawia chociażby umieszczenie powyższej regulacji w akcie prawa materialnego, jakim jest analizowane rozporządzenie, jak również okoliczność, iż zachowanie terminu powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, co oznacza możliwość skutecznego nabycia uprawnień do płatności ONW. Brak zachowania terminu wyłącza powstanie takiego stosunku materialnoprawnego i w konsekwencji powoduje odmowę przyznania uprawnienia objętego pierwotnym wnioskiem. Termin z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW jest zatem terminem prawa materialnego, i w tej sytuacji nie mogą się do tego terminu odnosić zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i art. 59 kpa, do którego stosowania w sprawach indywidualnych odsyła art. 21 ust. 1 ustawy z 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący złożył w organie wniosek o przejęcie płatności po zmarłym rolniku w dniu [...] lutego 2009r. podczas, gdy przewidziany w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW, dwumiesięczny termin do dokonania tej czynności, liczony od dnia otwarcia spadku (tj. od dnia [...] sierpnia 2008r. ) upłynął w dniu [...] października 2008r. Tym samym stwierdzenie organu, że uprawniony do wstąpienia do toczącego się postępowania w miejsce zmarłej producentki rolnej złożył stosowny wniosek z uchybieniem terminu przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy ONW, jest prawidłowe. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wskazać trzeba, że jest on bezzasadny. Powołany przepis stanowi o własności, innych prawach majątkowych, którym poręcza prawo ich dziedziczenia, wskazując, że podlegają ochronie prawnej na zasadach równości. Podkreślić należy, że podniesiony zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP nie został przez skarżącego w żaden sposób sprecyzowany , uzasadniony. Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 1015 kodeksu cywilnego, określający spadkobiercy sześciomiesięczny termin na złożenie oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Zaznaczyć należy, iż do spadku należą prawa i obowiązki zmarłego, które jednocześnie spełniają cztery wymagania: określa je stosunek cywilnoprawny; mają charakter majątkowy; nie są związane z osobą zmarłego w sposób ścisły; nie przechodzą na określone osoby niezależnie od tego, że są one spadkobiercami. Do spadku nie wchodzą natomiast prawa i obowiązki o charakterze majątkowym wynikające z przepisów prawa administracyjnego lub finansowego, nawet jeżeli te przepisy odsyłają do norm prawa cywilnego. Taki charakter mają płatności przyznawane w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W związku z tym o podmiocie uprawnionym do otrzymania płatności po śmierci rolnika nie decydują przepisy prawa spadkowego, ale przepisy regulujące warunki i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013. Sąd nie znalazł również powodów do skorzystania z instytucji określonej w art. 193 Konstytucji RP i przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy § 7 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim skraca spadkobiercom prawo do podjęcia decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Sąd przedstawia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne tylko i wyłącznie wówczas, gdy dochodzi do przekonania o niekonstytucyjności danego przepisu. Podkreślić przy tym należy, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie jest dla niego wiążący. Decyzja o przedstawieniu pytania prawnego należy bowiem do wyłącznej właściwości sądu, który nie jest związany w tym zakresie wnioskami stron postępowania. Wyrażone we wniosku strony wątpliwości co do zgodności przepisu z Konstytucją nie mogą być uznane za wątpliwości sądu. Odmawiając zwrócenia się do Trybunału z powyższym zapytaniem Sąd miał również na uwadze fakt, iż § 7 ust. 2 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. utracił moc, co wynika z § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. (Dz. U. z dnia 13 marca 2009 r. Nr 40, poz. 329 ) z dniem 13 marca 2009 r. - § 17 rozporządzenia. Ewentualne pytanie prawne winno więc tyczyć § 15 rozporządzenia zgodnie z którym do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w Zycie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy mieć też na uwadze, iż płatności ONW są płatnościami przyznawanymi w systemie rocznym. Aby uzyskać przedmiotowa płatność należy nie tylko objąć w posiadanie grunty rolne których tyczył wniosek spadkodawcy ale także kontynuować działalność rolniczą w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska , co wymaga podejmowania na bieżąco stosownych działań w zależności od rodzajów podjętych zobowiązań, upraw, pogody. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.