II SA/Wa 1622/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Fularski Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w części dotyczącej określenia mnożnika kwoty bazowej oraz uposażenia zasadniczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], w części dotyczącej określenia mnożnika kwoty bazowej oraz uposażenia zasadniczego [...] G. B. W motywach uzasadnienia organ podał, że wyżej wskazanym rozkazem z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w [..] z dniem [...] marca 2008 r. zwolnił [...] G. B. ze stanowiska [...] i z dniem [...] marca 2008 r. mianował na stanowisko [...], w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,00 kwoty bazowej, uposażeniem zasadniczym w wysokości 2 990 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 800 złotych miesięcznie. Wyjaśnił, że do zwolnienia i mianowania funkcjonariusza doszło w warunkach uzasadniających stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., albowiem w rozkazie personalnym z dnia [...] marca 2008 r. pominięto, że stanowiskiem samodzielnym nie jest stanowisko, którego nazwa zawiera człon "samodzielne", lecz takie, które zostało określone w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z pózn. zm.), jako stanowisko samodzielne, któremu przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Stwierdzając nieważność organ wyjaśnił, że stanowiska samodzielne zostały wymienione w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do powyższego rozporządzenia i w tabeli tej nie znajduje się stanowisko eksperta. W konsekwencji organ uznał, że stanowisko eksperta (niezależnie od umiejscowienia w strukturze jednostki lub komórki organizacyjnej), nie mogło zostać zakwalifikowane jako stanowisko samodzielne. Tym samym G. B. zajmując stanowisko [...] (w 9 grupie uposażenia) winien mieć przyznany mnożnik kwoty bazowej 1,95, zamiast 2,00 kwoty bazowej, co wynika wprost z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia. Uzasadniając konieczność stwierdzenia nieważności w zakresie określenia mnożnika wynagrodzenia organ stwierdził nadto, że stanowisko [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie spełnia kryteriów określonych w art. 104 ust. 2 ustawy o Policji oraz nie występuje w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do cyt. rozporządzenia, co oznacza, że nie jest stanowiskiem kierowniczym ani samodzielnym w rozumieniu powołanych unormowań. A zatem przyznanie stawki uposażenia na poziomie przewidzianym dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych nastąpiło niezgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami. Organ uznał zatem, że doszło do rażącego naruszenie prawa, bowiem G. B. nie spełniał warunków do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, gdyż nie pełnił służby na takim stanowisku. Okoliczność powyższa, zdaniem organu, powodowała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego, który został wydany z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2001 o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1a pkt 3 lit "b" i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Wywodził, że organ nieprawidłowo uznał, iż pojęcie stanowiska samodzielnego jest równoznaczne ze stanowiskiem, na którym przysługuje dodatek funkcyjny, określony w zał. nr 4 do powołanego wyżej rozporządzenia. Twierdził, że stanowisko samodzielne to takie, które faktycznie i obiektywnie posiada cechy samodzielności i za takie uznane zostało przez bezpośredniego przełożonego. Nadto, że samodzielne stanowisko posiada bezpośrednią podległość kierownikowi jednostki oraz kompetencje w zakresie samodzielnego podejmowania decyzji potwierdzone stosowną dokumentacją. Skarżący podkreślił jednocześnie, że na samodzielność jego stanowiska określonego jako: "[...]" wskazuje nie tylko nazwa tego stanowiska, ale i kompetencje, jakie przyznane mu zostały przez bezpośredniego przełożonego i które wskazane zostały w karcie opisu tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Istota sporu sprowadza się do oceny prawnej, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – czy do odmiennej wykładni prawa, która co do zasady nie uprawnia do wzruszania decyzji ostatecznych. W ocenie Sądu, organ nie wykazał, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Na wstępie podkreślić należy, że organ swoje rozstrzygnięcie (o stwierdzenie nieważności) oparł na wykładni załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z pózn. zm.). Podkreślić też należy, iż zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Zastosowane w sprawie rozporządzenie wykonawcze (które stało się podstawą stwierdzenia nieważności), wydane na podstawie delegacji ustawowej art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 cyt. ustawy o Policji, jest aktem niższego rzędu, który nie może samodzielnie kreować praw i uprawnień funkcjonariuszy w oderwaniu od ustawy pragmatycznej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 32 ustawy o Policji w zw. z cyt. wyżej rozporządzeniem wykonawczym zwolnił skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianował na stanowisko (09 - stanowisko [...] z zaszeregowaniem 9 grupy uposażenia, z mnożnikiem 2,00 kwoty bazowej) i przyznał mu dodatek służbowy w wysokości 800 zł. Stosownie do art. 104 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Z w/w rozkazu personalnego nie wynika (albowiem osnowa rozkazu nie określa), na jakiej podstawie prawnej, wynikającej z ustawy, został skarżącemu przyznany dodatek służbowy w wysokości 800 zł. Czy był to dodatek w rozumieniu art. 104 ust. 2 ustawy o Policji z tytułu pełnienia obowiązków na stanowisku kierowniczym, czy też dodatek związany z pełnieniem funkcji na stanowisku samodzielnym. A skoro taki dodatek (za pełnienie obowiązków na stanowisku samodzielnym lub kierowniczym) został skarżącemu w/w rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2008 r. przyznany oznacza to, że organ zaklasyfikował to stanowisko jako samodzielne lub kierownicze. A jeżeli tak zostało zakwalifikowane i z tego tytułu przyznany został dodatek, to należało wskazać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego rozkazu, że przede wszystkim to stanowisko nie może być zaklasyfikowane jako stanowisko samodzielne lub kierownicze. Zarówno sama nazwa stanowiska, jak i przyznany dodatek służbowy świadczą, że zajmowane przez skarżącego stanowisko de facto jest stanowiskiem samodzielnym, o czym świadczy m.in. nadesłana na żądanie Sądu karta opisu zajmowanego przez skarżącego stanowiska. Warunkiem wstępnym w postępowaniu nieważnościowym było wykazanie (czego organ nie uczynił), że zajmowane stanowisko nie jest stanowiskiem samodzielnym. Samo odwołanie się do załącznika nr 4 rozporządzenia wykonawczego przez proste zestawienie i stwierdzenie, że nie zostało ono w nim wymienione nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w zakresie zaklasyfikowania zajmowanego przez skarżącego stanowiska do stanowisk innych niż samodzielne i przyznania mu innego mnożnika. Ponownie rozpoznając sprawę organ wykaże i wyjaśni jaki charakter miało i ma stanowisko skarżącego. Czy było stanowiskiem samodzielnym i uzasadniało przyznanie z tego tytułu dodatku funkcyjnego, czy też dodatek ten przyznany został z innego niż "samodzielność" tytułu. Jeżeli tak to z jakiego. W ten sposób organ wyjaśni, czy oba parametry - mnożnik i dodatek służbowy, oparł na zasadach wynikających z ustawy, czy też jeden z nich (mnożnik) określił na podstawie rozporządzenia wykonawczego, a drugi (dodatek) na podstawie przywołanego załącznika nr 4 do § 8 powoływanego rozporządzenia wykonawczego. Wykazanie spójności w kwalifikacji tych parametrów (mnożnika i kwoty bazowej) pozwoli dopiero na ocenę, czy doszło do naruszenia przepisów prawa i w jakim zakresie (kwalifikowanym czy zwykłym). Podkreślić też należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym (wbrew regule wynikającej z art. 16 k.p.a.), dlatego wykazanie, że doszło do kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 k.p.a., wymaga szczególnej staranności. Zdaniem Sądu, samo odwoływanie się do załącznika do rozporządzenia wykonawczego jako podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2008 r., bez głębszej analizy i wykazania jakie stanowisko (samodzielne bądź nie) zajmuje w istocie skarżący jest niewystarczające w postępowaniu nadzwyczajnym. Dodać należy, iż w analogicznej sprawie tutejszy Sąd również orzekł o uchyleniu decyzji - vide prawomocny wyrok z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1305/08. Dodać należy, iż przymiotu samodzielności danego stanowiska nie można wywodzić z samej nazwy tego stanowiska, ale z jego immanentnych cech, zawartych w przepisach prawnoorganizacyjnych, określających to stanowisko w strukturze organów Policji, zakresu obowiązków i podległości służbowej związanych z tym stanowiskiem. Powyższe ustalenia wskazują na poważne i niewyjaśnione w sposób wyczerpujący i dostateczny przez organ wątpliwości organizacyjnoprawne co do przypisania zajmowanemu przez skarżącego stanowisku [...] przymiotu samodzielności. Wskazują także na różną możliwość interpretacyjną pojęcia "stanowisko samodzielne" w odniesieniu do stanowiska [...] zajmowanego przez skarżącego. Gdy dochodzi do różnorodności interpretacji prawa, odmienności wykładni przepisów prawa, nie można zasadnie przypisywać rozstrzygnięciu opartemu na odmiennej interpretacji prawa zarzutu rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności, dotyczy tylko rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, w sposób niebudzący wątpliwości, aby doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2008 r. W tej materii w ocenie Sądu sprawa nie została dogłębnie wyjaśniona. A zatem tym bardziej nie można tu zastosować konstrukcji rażącego naruszenia prawa, co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, wyżej wskazane uchybienia organu miały istotny wpływ na wynik sprawy i musiały w rezultacie prowadzić do uchylenia zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.