II SA/Lu 672/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G. W. i S. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, z wewnętrznymi instalacjami wraz z przyłączem kanalizacyjnym do zbiornika na ścieki bytowe oraz budowę wewnętrznej instalacji energetycznej i wodociągowej na działce nr 212 położonej w W. Z. Kolejną decyzją z tej samej daty o numerze 235/06 Starosta L. na wniosek tego samego inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił mu pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek inwentarsko – gospodarczy z wewnętrznymi instalacjami wraz z przyłączem kanalizacyjnym do zbiornika na ścieki gospodarcze oraz budowę silosu na zboże, silosu na kiszonkę, wewnętrznej linii energetycznej i wodociągowej na działkach nr 212 i 164 położonych w W. Z. W dniu 12 lipca 2006 r. S. i G. właściciele sąsiedniej działki, złożyli wniosek o wznowienie postępowań zakończonych wspomnianymi decyzjami, podnosząc, że o decyzjach dowiedzieli się w dniu 19 czerwca 2006 r. podczas pobytu w Starostwie, a same decyzje otrzymali dopiero 28 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że w dokumentacji technicznej niezgodnie z prawdą kurnik oznaczono jako budynek gospodarczy. Ich zdaniem nie jest możliwe łączenie budynków w których odbywa się chów drobiu i bydła, a ponadto z uwagi na obsadę około 100 jednostek przeliczeniowych w obu hodowlach niezbędna była opinia ochrony środowiska. Decyzja była jednak opiniowana tylko przy uwzględnieniu hodowli bydła. Nie ma także "opinii lekarza powiatowego i sanepidu’’, a przy łączeniu hodowli istnieje możliwość przenoszenia chorób. Prowadzenie hodowli bydła w budynku na działce stanowiącej własność M. S., zdaniem wnioskodawców, uniemożliwi im własną hodowlę drobiu, a ich kurnik na żadną inną hodowlę się nie nadaje. Zdaniem skarżących usytuowanie budynku mieszkalnego tak blisko granicy i ich kurnika spowoduje skargi ze strony inwestora. Wskazano, że jest on właścicielem innych działek na których może dokonać budowy. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2006 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...], nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 146 § 2 kpa odmówił jej uchylenia. Po rozpoznaniu odwołania S. i G. W. Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia [...] i umorzył postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podanie o wznowienie postępowania z powodu nie brania bez własnej winy udziału w postępowaniu wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. S. i G. W. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania pismem, które odebrali 23 marca 2006 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 28 czerwca 2006 r. została im natomiast doręczona w trybie zastępczym na podstawie art. 44 kpa w dniu 25 maja 2006 r. po jej awizowaniu w dniu 10 maja 2006 r. i powtórnym awizowaniu w dniu 17 maja 2006 r. Zdaniem organu termin miesięczny na złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął zatem bieg już 10 maja 2006 r. i upłynął 9 czerwca 2006 r. Wniosek o wznowienie postępowania został jednak złożony dopiero 13 lipca 2006 r. Zdaniem organu odwoławczego złożenie wniosku po terminie ma takie znaczenie, że postępowanie nie może zostać wznowione, chyba, że termin zostanie przywrócony. Jego niedotrzymanie powoduje wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Jeśli zaś w toku wznowionego postępowania okaże się, że z uwagi na uchybienie terminu postępowanie nie mogło zostać wznowione to należało uchylić wadliwą decyzję i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu skargi G. i S. W. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 25/09 uchylił decyzję Wojewody. Sąd uznał, że doręczenie decyzji w trybie zastępczym o jakim stanowi art. 44 kpa nie jest tożsame z dowiedzeniem się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 1 kpa. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie skarżących, że o decyzji dowiedzieli się dopiero 19 czerwca 2006 r. w związku z interwencją u Starosty. Tym samym nie było podstaw do uznania, że nie dochowali terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponownie rozpoznając odwołanie G. i S. W. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że wnoszący odwołanie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę pismem z dnia 16 marca 2006 r., odebranym przez nich w dniu 23 marca 2006 r. Decyzja z dnia [...] została im natomiast doręczona w trybie art. 44 kpa w dniu 25 maja 2006 r., po wcześniejszym dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniu 10 maja 2006 r. i 17 maja 2006 r. Oznacza to, że nie ma powodu do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Takie ustalenie jest podstawą do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. i S. W. zarzucając decyzji Wojewody naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżących organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zbadania, w oparciu o zawiadomienie o wszczęciu postępowania i doręczenie decyzji czy byli stroną postępowania. Według nich istota zagadnienia sprowadza się jednak do tego, że nie można utożsamiać skutków doręczenia zastępczego z udziałem strony w postępowaniu. Faktycznie bowiem o treści decyzji dowiedzieli się w dniu 19 czerwca 2006r. podczas pobytu w Starostwie, w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi na sąsiedniej działce. Zarówno decyzja nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jak i decyzja nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego uprawomocniły się, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. W ocenie skarżących w doktrynie panuje pogląd, że niewykorzystanie prawa do złożenia odwołania, jeśli jest ono oczywiście prawnie dopuszczalne, należy rozumieć jako brak udziału w postępowaniu. Zadaniem więc organu, który wydał zaskarżoną decyzję było wyjaśnienie, czy stało się to bez winy skarżących czy na skutek ich zaniedbania, z jakiego powodu nie odebrali, pomimo dwukrotnego awizowania wspomnianych decyzji, chociaż już wcześniej w dniu 3 kwietnia 2008 r. po wszczęciu postępowania sprzeciwiali się planowanej inwestycji, zarzucając naruszenie granicy ich działki z działką budującego się sąsiada, a więc interesowali się toczącym postępowaniem. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że od chwili zastępczego doręczenia im obu decyzji nie brali udziału w toczącym się postępowaniu, aż do momentu dowiedzenia się o ich istnieniu i ich treści. W żadnym zaś wypadku, w ocenie skarżących, nie można utożsamiać statusu strony, jak czyni to organ z udziałem tej strony w toczący się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację mają skarżący dowodząc, że o statusie strony postępowania administracyjnego nie decyduje sam fakt doręczenia jej zapadłej w sprawie decyzji. Uprawnienie strony (art. 28 kpa) wywodzi się bowiem nie z samego jej udziału w postępowaniu administracyjnym, ale opiera się na konstrukcji interesu prawnego, który oznacza wpływ wyniku postępowania na chronioną prawem materialnym sferę praw i obowiązków określonego podmiotu. Aby mieć zatem przymiot strony postępowania trzeba wykazać indywidualny interes prawny sprowadzający się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W wyroku z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99 LEX nr 78956 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 Glosa 1996/1/5 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. III SA 955/97 LEX nr 34944 i wyrok NSA 3 listopada 2003 r. I SA 30/02 Legalis). Powyższe uwagi nie mają jednak dla oceny zasadności zaskarżonej decyzji żadnego znaczenia. Wbrew zapatrywaniu skarżących organ odwoławczy nie zajmował się ich statusem w postępowaniu administracyjnym, bowiem ich udział jako stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ogóle nie był kwestionowany. Zwrócić należy uwagę, że wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa także może mieć miejsce tylko wówczas, gdy to właśnie strona nie brała udziału w postępowaniu. Zarzuty skargi dopatrujące się wadliwości zaskarżonej decyzji w utożsamianiu doręczenia decyzji z udziałem strony w postępowaniu oraz w braku badania przez organ okoliczności niepodjęcia przez skarżących przesyłek pocztowych zawierających decyzje w sprawie pozwoleń na budowę uznać należy za całkowicie niezrozumiałe. Podnoszone w tym zakresie argumenty mogły stanowić podstawę do ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, ale nie mogą odnieść żadnego skutku w postępowaniu wznowieniowym, które dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Podkreślić trzeba, że po wznowieniu postępowania organ bada podstawę wznowienia i stosownie do treści art. 151 § 1 kpa, wydaje decyzję, w której: pkt 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo pkt 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Są to jedyne rozstrzygnięcia przewidziane przez kodeks postępowania administracyjnego podejmowane przez organ administracji po wznowieniu postępowania. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej jest zatem wyłącznie rezultatem stwierdzenia przez właściwy organ administracji braku podstawy wznowieniowej, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji, jak słusznie podkreśla organ odwoławczy, nie dochodzi do rozstrzygania o istocie sprawy załatwionej decyzją dotychczasową. W sprawie oczywiste jest, że podnoszony przez skarżących zarzut nie brania bez własnej winy w postępowaniu jest bezpodstawny. Z akt sprawy wynika bowiem, że 23 marca 2006 r. doręczono skarżącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia na budynek inwentarsko – gospodarczy oraz na budowę budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na zawiadomienie skarżący S. W. złożył w dniu 3 kwietnia 2006 r. pismo, w którym stwierdził, że nie wyraża zgody na proponowane usytuowanie budynku mieszkalnego oraz na zmianę przeznaczenia budynku gospodarczego i budowę silosu. Skarga nie podaje natomiast jakichkolwiek czynności przeprowadzanych przez organy, w których przed wydaniem decyzji w sprawie skarżących bez ich winy pozbawiono udziału. Bezspornym jest również, że decyzja z dnia [...] o numerze [...] dotycząca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego została doręczona skarżącym wraz z decyzją z tego samego dnia o numerze [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania w trybie doręczenia zastępczego, o jakim stanowi art. 44 kpa. Skuteczność doręczenia potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Lu 723/06), a skarga kasacyjna skarżących została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 485/07). Nie budzi zatem zastrzeżeń ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż skarżący brali udział w postępowaniu, a to oznacza brak podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odmienne stanowisko skarżących dowodzących, że nie brali udziału w postępowaniu od chwili doręczenia im decyzji, wydaje się być oparte na nieporozumieniu. Udział w postępowaniu o jakim mowa w powołanym art.145 § 1 pkt 4 kpa dotyczy postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji w sprawie, a nie jakiekolwiek innego. Trudno też wywieść ze skargi w jakich czynnościach po doręczeniu decyzji skarżący zostali pozbawieni udziału. Z pewnością natomiast brali czynny udział w postępowaniu dotyczącym przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania, zakończonym wspomnianym już wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.