II OSK 1235/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 776/09 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 776/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], w pkt 2 orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 3 zasądził od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. rozbiórkę budynku baru na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. gm. D. Jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku, organ wskazał - powołując się na treść art. 52 Prawa budowlanego - iż jest nim [...] Sp. z o.o., która jest inwestorem. Zdaniem organu wskazuje na to dowód z przesłuchania świadka R. K., byłego prezesa [...] Sp. z o.o., który zeznał, że inwestorem była prawdopodobnie ta spółka, a użytkownikiem jest przedsiębiorstwo "[...]", którego właścicielem jest A. R. (obecny prezes [...] Sp. z o.o.). Ponadto zeznał, iż [...] Sp. z o.o. działkę nr [...] wniosła aportem do [...] Sp. z o.o., która to spółka nie została zarejestrowana w wymaganym terminie i że nieruchomością tą zarządza w dalszym ciągu [...] Sp. z o.o. Potwierdza to również pismo tej spółki z dnia [...] maja 2009 r. w którym stwierdza się, iż [...] Sp. z o.o. jest prawnym zarządcą działek [...] Sp. z. o.o. w organizacji do czasu ich przywrócenia do [...] Sp. z o.o. Zdaniem organu również fakt nie zgłoszenia [...] do Krajowego Rejestru Sądowego w wymaganym terminie oznacza, iż spółka ta z mocy prawa nie istnieje. W świetle powyższego – zdaniem organu – zarządcą nieruchomości należącej do [...] sp. z o.o. w organizacji jest [...] Sp. z o.o., co oznacza, iż jest ona podmiotem zobowiązanym do wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] października 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego podmiotem obowiązanym na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 jest w kolejności: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sprawie - zdaniem organu odwoławczego - zasadnie ustalono, że inwestorem jest [...] Sp. z o. o. Była ona również właścicielem działki nr [...] a od [...] lipca 2007 r. również prawnym zarządcą działek [...] do czasu jej przywrócenia do [...] Sp. z o.o. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż jest ona zasadna i orzekł, jak wskazano na wstępie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, z powodu braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd wskazał, iż w sytuacji gdy decyzja o rozbiórce ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja taka dotyczy bowiem jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasada superficies solo cedit rozciąga się na budynki na niej wzniesione. W sprawie niniejszej obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku został nałożony na [...] Sp. z o.o., podczas gdy działka nr [...], na której został posadowiony przedmiotowy budynek w dacie rozstrzygania przez organy stanowiła własność [...] Sp. z o.o. w organizacji. Jak bowiem wynika z akt sprawy własność tej działki aktem notarialnym z dnia [...] maja 2005 r. została przeniesiona na [...] Sp. z o.o. w organizacji tytułem aportu wniesionego do powstającej spółki. Przy czym, co należy podkreślić, na istniejące po stronie [...] sp. z o.o. w organizacji prawo własności nie ma żadnego wpływu fakt, iż spółka ta nie została w wymaganym przepisami prawa handlowego terminie zarejestrowana (wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż spółka z o.o. do czasu wpisania jej do KRS-u jest spółką w organizacji, która mimo braku osobowości prawnej posiada pełną zdolność prawną. Odróżnia to istotnie spółkę w organizacji od spółki właściwej. Kres istnienia spółki w organizacji przynosi wpis do rejestru. Nie oznacza to jednak, iż w sytuacji w której nie dochodzi do rejestracji spółki, wniesione wkłady (pieniężne lub niepieniężne) na pokrycie kapitału zakładowego automatycznie wracają do pierwotnych właścicieli lub jeszcze inaczej - co wskazał organ pierwszej instancji - podmiot wnoszący wkład staje się zarządcą wniesionej tytułem aportu nieruchomości. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym postępowaniu organy zapewniły czynny udział jedynie skarżącej [...] Sp. z o.o., pomijając właściciela działki nr [...] jakim jest [...] Sp. z o.o. w organizacji jako stronę postępowania, a decyzje wydane w sprawie doręczono również jedynie skarżącej. Powyższe narusza art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. powodując wadliwość decyzji i wyczerpując tym samym przesłankę dla wzruszenia decyzji ostatecznej określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w D. zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie pkt 1. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 roku nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] sierpnia 2009 roku, w sytuacji, gdy w stosunku do obu tych decyzji winna być stwierdzona nieważność, skoro zostały skierowane do adresata, nie będącego stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w tej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca Spółka nie jest, ani inwestorem, ani właścicielem, ani zarządcą budynku w B., w związku z tym, w świetle art. 52 Prawa budowlanego, który wyznacza krąg adresatów decyzji rozbiórkowej, skarżąca Spółka nie mogła być adresatem przedmiotowej decyzji, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 §1 pkt 4 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 tej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie oparta została na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., w sytuacji, gdy w stosunku do obu tych decyzji winna być stwierdzona nieważność, skoro zostały skierowane do adresata, nie będącego stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 145 § 1 k.p.a. zawiera katalog podstaw wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazana podstawa wznowienia postępowania zachodzi zarówno wtedy, gdy strona bez własnej winy w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych istotnych jego fazach. Jedną z przyczyn powstania obu takich sytuacji jest zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania (por. Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II; Komentarz do art. 104 – 269, LEX, 2007, wyd. II). Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania stanowi bezwzględną podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Skoro w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji pominięto [...] Sp. z o.o. w organizacji, będącej w dacie rozstrzygania przez organy administracji właścicielem działki nr [...], to uznać należy, iż nie zapewniono jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), a to uchybienie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., co też Sąd prawidłowo uczynił. Ponadto wskazać należy, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie przez sąd administracyjny decyzji bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Nie można zatem czynić zarzutu pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji, zamiast stwierdzić ich nieważność, bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności. Dodać zresztą należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, iż w sytuacji, gdy krąg stron i uczestników postępowania administracyjnego nie został prawidłowo ustalony, a organ administracji publicznej nie umożliwił stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowiło naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uchylił decyzje organów administracji zapadłe w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.