IV SA/Wa 1873/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. S.A. w likwidacji na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej T. S.A. w likwidacji kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg.akt IV SA/Wa 1873/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku, nr [...] Minister Gospodarki biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. K. – likwidatora T. SA w likwidacji – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności bliżej nie określonej ,, decyzji zatwierdzającej protokół zdawczo – odbiorczy przedsiębiorstwa T.‘’. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku Minister Gospodarki po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 czerwca 2009 roku likwidatora T. SA w likwidacji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności bliżej nieokreślonej ,, decyzji zatwierdzającej protokół zdawczo- odbiorczy przedsiębiorstwa T.‘’. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że aktem notarialnym z [...] czerwca 2009 roku T. SA postawiona została w stan likwidacji, a likwidatorem została ustanowiona M. K. W ocenie organu należy zauważyć, że zgodnie z art. 466 ustawy z dnia 15 września 2000 roku Kodeks spółek handlowych( DZ.U nr 94, poz. 1037 ze zm. dalej jako k.s.h), do likwidatorów stosuje się przepisy dotyczące członków zarządów tj. likwidatorom przysługują analogiczne prawa jak członkom zarządu, o ile jest to zgodne z celem likwidacji. Likwidator nie jest bowiem organem spółki akcyjnej, a jedynie podmiotem, który przyjmuje obowiązki zarządu, ale tylko w zakresie likwidacji spółki. Z tego też względu organ uznał, że likwidator nie jest uprawniony do występowania w imieniu spółki akcyjnej z wnioskiem nieważnościowym w postępowaniu administracyjnym. Likwidator T. SA w likwidacji wniosła na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy likwidator podnosił, że nie można zgodzić się z zarzutem, że wnioskodawczyni nie wskazała konkretnego indywidualnego aktu administracyjnego, o którego stwierdzenie nieważności wnosiła. Podnosił, że we wniosku zostało wskazane, że protokół zdawczo- odbiorczy wraz z załącznikami znajduje się w Archiwum Państwowym w P. Wobec powyższego nie pozostaje wątpliwość jaka dokumentacja winna być analizowana przez Ministra Gospodarki. Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji prawnej do występowania ze wskazanym żądaniem, skarżąca wskazała na dyspozycję art. 282 § 1 k.s.h zobowiązujący likwidatora spółki do zakończenia bieżących interesów spółki, ściągnięcia wierzytelności, wypełnienia zobowiązań i upłynnienia majątku spółki. Zdaniem likwidatora w przedmiotowej sprawie T. SA niewątpliwie przysługuje wierzytelność, której ściągniecie jest obowiązkiem likwidatora. Wobec powyższego uznanie, że likwidator nie ma w przedmiotowej sprawie upoważnienia do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest pozbawione podstawy prawnej. W ocenie organu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stanowiska likwidatora, iż wskazał on we wniosku o stwierdzenie nieważności jakiego indywidualnego aktu administracyjnego, którego wniosek dotyczy, to organ podniósł, że wskazał on jedynie na protokół zdawczo- odbiorczy z przejęcia na własność państwa T. SA. Zgodnie zaś z art. 75 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 roku w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa( DZ.U z 1947 roku, nr 16, poz. 62 ze zm.) wskazany protokół zdawczo- odbiorczy stanowi dokładny opis przedsiębiorstwa, wymienia wszystkie składniki majątkowe przedsiębiorstwa oraz prawa i zobowiązania, które przechodzą na własność państwa. Sam w sobie nie stanowi jednak indywidualnego aktu administracyjnego, na mocy którego przejęcie to następuje. Zgodnie z art. 75a wyżej powołanego rozporządzenia, protokół zdawczo- odbiorczy nacjonalizowanego przedsiębiorstwa przedkłada się właściwemu ministrowi do zatwierdzenia. Organ ten ustala dopiero w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ostatecznie, które składniki majątkowe nacjonalizowanego przedsiębiorstwa przechodzą na własność państwa, co znajduje swój wyraz w orzeczeniu tegoż ministra o zatwierdzeniu protokołu zdawczo – odbiorczego. W oparciu o przedstawione we wniosku skarżącej informacje, organ orzekający nie jest władny ustalić, ani o stwierdzenie nieważności jakiego indywidualnego aktu administracyjnego ona wnosi, ani kto wydał ten akt administracyjny. Zgodnie zaś z art. 19 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Tym samym, nie może on wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., nie mając pewności, że decyzję wydał organ, którego Minister Gospodarki jest następcą prawnym. Odnosząc się do zarzutu, iż organ bezpodstawnie odmówił wnoszącej legitymacji prawnej do występowania z przedmiotowymi żądaniami, wskazał, że przytoczony art. 282 § 1 k.s.h. nie daje likwidatorowi podstawy do wnoszenia do organów administracji publicznej żądań dotyczących wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Żądania takiego nie można bowiem uznać za dochodzenie wierzytelności. Organ podziela pogląd zaprezentowany przez komentatorów kodeksu spółek handlowych- art. 466, że ,, w oparciu o dyspozycję art. 466 k.s.h. do likwidatorów stosuje się przepisy dotyczące członków zarządu, tj. likwidatorom przysługują analogiczne prawa jak członkom zarządu, o ile jest to zgodne z celem likwidacji. Likwidator nie jest bowiem organem spółki, a jest jedynie podmiotem, który przejmuje obowiązki zarządu, ale tylko w zakresie likwidacji spółki ‘’( A.Kidyba komentarz do art. 466 kodeksu spółek handlowych, Zakamycze 2001 rok). Z tego też względu w ocenie organu zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 157 § 3 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Skargę na decyzję Ministra Gospodarki wniosła T. SA w likwidacji. Skarżąca zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie: a) prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracyjnym z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; b) prawa procesowego w postaci art. 157 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; c) prawa materialnego w postaci art. 466 i art. 468 § 1 k.s.h. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że likwidator nie posiada legitymacji prawnej do występowania do organów administracji publicznej z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z tych też względów skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podnosił, że zaskarżona decyzja jest błędna i narusza nie tylko interes prawny skarżącej, ale również wskazane wyżej przepisy prawne. Skarżąca podnosiła, że treść wniosku w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazuje, iż skarżąca nie wnosi o stwierdzenie nieważności protokołu zdawczo- odbiorczego lecz decyzji zatwierdzającej ten protokół. Tym samym treść i zakres żądania skarżącej zostały określone we wniosku. We wniosku zostało wskazane, gdzie i w jakich aktach przedmiotowa decyzja się znajduje. Skarżąca podnosiła, że w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro tego obowiązku organ nie wykonał, to tym samym naruszył przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jako nieuzasadniony zdaniem skarżącej jest pogląd, że organ nie mógł wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze względu na niepewność co do właściwości rzeczowej organu. Skoro organ były niewłaściwy, to miał on zgodnie z treścią przepisu art. 65 § 1 k.p.a. obowiązek przekazania wniosku organowi właściwemu. Także w ocenie skarżącej przedmiotowa decyzja narusza przepisy art. 466 k.s.h. i art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 466 k.s.h. do likwidatorów stosuje się przepisy dotyczące członków zarządu, chyba, że przepisy dotyczące likwidacji stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 468 § 1 k.s.h. likwidatorzy winni zakończyć bieżące interesy spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki. W literaturze przedmiotu zaś uważa się, iż nakaz ściągnięcia wierzytelności obejmuje wierzytelności wszelkiego rodzaju, zarówno od akcjonariuszy, jak i osób trzecich. W tym celu likwidatorzy mogą wszczynać postępowania sądowe, administracyjne i egzekucyjne. Niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej protokół zdawczo – odbiorczy T. SA jest konieczne do ściągnięcia wierzytelności przysługujących skarżącej względem Skarbu Państwa z tytułu przejęcia przedsiębiorstwa z naruszeniem. Z kolei ściągnięcie tych wierzytelności i podjęcie wszelkich działań ku temu zmierzających należy do obowiązków likwidatora. Nadto skarżący podnosił, że ze względu na treść zapisów w statucie spółki nie jest możliwe powołanie organów, które mogłyby ją reprezentować. Zatem koniecznym stało się otwarcie likwidacji i powołanie likwidatora. Niedanie możliwości likwidatorowi dochodzenia roszczeń nie pozwoli na zakończenie bieżących interesów, ściągnięcie wierzytelności i upłynnienie majątku spółki, a przez to zamknięcie procesu jej likwidacji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle przepisu art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Przepis art. 469 § 1 k.s.h. określa, że w granicach swoich kompetencji, określonych w art. 468 k.s.h. likwidatorzy mają prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki. Tak więc granice kompetencji likwidatorów spółek akcyjnych określone są przepisem art. 468 k.s.h. który to przepis stanowi, że likwidatorzy powinni zakończyć bieżące interesy spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek. Jak wynika ze złożonego wniosku likwidator T. SA zajmuje stanowisko, iż posiada wierzytelność w stosunku do Skarbu Państwa w związku z bezprawnym przejęciem części majątku spółki ( nieruchomości położone w W.). Należy przypomnieć, że zobowiązanie jest rodzajem stosunku cywilnoprawnego o swoich cechach wskazanych w odpowiednich normach prawa zobowiązań. Podmiot uprawniony określa się mianem wierzyciela, a podmiot zobowiązany dłużnika. Stosownie to tego uprawnienia wierzyciela określa się zbiorczym mianem wierzytelności. Zobowiązanie – jak każdy stosunek cywilnoprawny powstaje w następstwie ziszczenia się zdarzeń prawnych. W polskim systemie prawnym powstanie stosunku zobowiązaniowego nie jest immanentnie związane z określonymi typami zdarzeń prawnych. Jednym z tych zdarzeń prawnych są akty administracyjne. Indywidualny akt administracyjny wywołuje skutki cywilnoprawne gdy wynikają one z ustawy, na podstawie której został on wydany. Mogą to być konsekwencje bezpośrednie lub pośrednie. Sankcja nieważności wadliwej decyzji administracyjnej jest w swej konstrukcji stosunkowo najbliższa znanej nauce prawa cywilnego nieważności względnej( A.Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1986, s. 335- 336). Konsekwencje stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie odnoszą się wyłącznie do administracji publicznej i do sfery regulowanej prawem administracyjnym, a sięgają i innych dziedzin prawa. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że podważenie skuteczności aktu administracyjnego spowoduje, że nie wywoła on skutków cywilnoprawnych, a tym samym powstaną uprawnienia do zwrotu przejętego bezprawnie majątku, bądź powstanie roszczenie odszkodowawcze. Tym samym, aby likwidator, jego zdaniem majątek bezprawnie przejęty przez państwo mógł odzyskać, musi najpierw złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w wyniku której przeszedł on na własność Skarbu Państwa. Likwidator prowadząc proces likwidacyjny, w sytuacji gdy uzna, że jakaś część majątku likwidowanej spółki bezprawnie przeszła na własność innego podmiotu, ma prawo, a nawet obowiązek podjąć działania prawne, które spowodują powrót tego składnika do majątku spółki. Tego typu działania w ocenie Sądu mieszczą się w ramach procesu likwidacyjnego i należą do kompetencji likwidatora. Z tego też względu w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można podzielić stanowiska organu administracji publicznej, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie której zostały przejęte składniki majątku likwidowanej spółki, nie mieszczą się w ramach kompetencji likwidatora spółki określonych w art. 468 k.s.h. – jako dochodzenie wierzytelności. Dochodzenie wierzytelności winno być rozumiane szeroko, w tym jako uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, który był podstawą przejęcia składnika majątkowego spółki akcyjnej. Odnosząc się do stanowiska organu, iż jedną z podstaw odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, był brak wskazania przez skarżącego decyzji, której nieważności dochodzi. Faktycznie we wniosku, likwidator T. SA mówi o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej protokół zdawczo- odbiorczy, co do składników majątku spółki przechodzących na rzecz państwa, bez bliższego określenia decyzji – organu wydającego, daty, numeru decyzji. W takiej sytuacji, skoro w ocenie organu wniosek nie spełniał wymogów określonych w przepisie 63 § 2 k.p.a., to organ biorąc za podstawę przepis art. 64 § 2 k.p.a. winien zobowiązać skarżącego do usunięcia braków wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy organ nie wezwał skarżącej do usunięcia braków, a więc należy uznać, że wniosek spełniał stawiane wymogi. Wobec powyższego organ nie może czynić w tym zakresie skarżącej zarzutu, zwłaszcza w kontekście przesłanek z art. 157 § 3 k.p.a. Z tych też względów należy uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 157 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, z tego względu, że strona postępowania T. SA w likwidacji nie mogła być reprezentowana przez ustanowionego likwidatora spółki w o sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Z tego powodu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach sądowych, na wysokość których składa się uiszczony wpis sądowy.