V SA/Wa 1202/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie płatności obszarowych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...] z [...] grudnia 2008r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. J. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 lipca 2004r. W. J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, w którym zadeklarował do płatności dziewięć działek rolnych położonych na trzynastu działkach ewidencyjnych. Kontrola administracyjna wniosku złożonego przez producenta wykazała, iż na zadeklarowane przez niego działki rolne położone na trzech działkach ewidencyjnych znajdujących się w powiecie m. (gmina T.) - wniosek w Biurze Powiatowym ARiMR w M. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 złożyło Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem w M. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] lipca 2004r., odmówiono Gospodarstwu wnioskowanych płatności, z uwagi na nie spełnienie przez ten podmiot definicji producenta rolnego z ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r. nr 10, poz. 76 z późn.zm.). W związku z wniesionym odwołaniem, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wydał w dniu [...] września 2004r. decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Po dokonanej autokontroli ww. decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. decyzją z [...] października 2004r. uchylił swoją decyzję z [...] września 2004r. oraz ją poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] lipca 2004r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] marca 2005r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał Gospodarstwu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [...] grudnia 2004r. odmówił W. J. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 i nałożył sankcje. W związku z odwołaniem złożonym przez pełnomocnika strony, decyzja z [...] grudnia 2004r. została uchylona decyzją organu odwoławczego z [...] maja 2005r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy W. J. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., w dniu [...] marca 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z [...] marca 2005r. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało zakończone wydaniem w dniu [...] kwietnia 2007r. decyzji o odmowie uchylenia ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] marca 2005r. w sprawie przyznania Gospodarstwu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Od ww. decyzji strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z., który w dniu [...] października 2007r. wydał decyzję o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2007r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jako organowi I instancji. W dniu 28 marca 2008r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wydanej w dniu [...] października 2007r. Po przeprowadzeniu postępowania, Prezes ARiMR wydał w dniu [...] maja 2008r. decyzję o stwierdzeniu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji z [...] października 2007r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2007r., wniósł podmiot, który nie był stroną postępowania, w którym została ona wydana, co oznacza, że złożone przez niego odwołanie nie mogło w sposób skuteczny uruchomić postępowania odwoławczego. Od decyzji Prezesa ARiMR producent rolny wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z [...] lipca 2008r. organ ten orzekł o uchybieniu przez stronę terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z [...] maja 2008r. Pismem z 4 sierpnia 2008r. pełnomocnik producenta wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2008r. Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2008r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2008r., stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., których istnienie jest konieczne do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, iż kwestionowana decyzja jest ważna, nie występuje żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie dopatrzył się rażącego naruszenia treści art. 28 k.p.a., o co wnosił pełnomocnik strony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2009r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2008r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2007r. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja z [...] grudnia 2008r., została wydana na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., zatem nawet przywołanie w uzasadnieniu decyzji ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 oraz nr 214, poz. 1249) nosi jedynie znamiona uchybienia polegającego na wadliwości uzasadnienia, a nie jak chciałby skarżący skutkuje uchyleniem decyzji. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2008r. nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR, nie wykazano również rażącego naruszenia treści art. 28 k.p.a. Pełnomocnik producenta niezadowolony z przyjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2009r., w której domaga się uchylenia decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem dyspozycji art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt k.p.a., a także przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Pełnomocnik strony podkreślił, iż W. J. jest stroną tego postępowania, wynika to nie tylko z treści art. 28 k.p.a., ale również z faktu, że uczestniczył w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co wynika wprost z wezwania na rozprawę administracyjną w dniu 7 czerwca 2006r. Pomimo tego, Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2008r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2007r., odmawiając producentowi przymiotu strony, z czym pełnomocnik nie może się zgodzić. W opinii autora skargi to stanowisko prezentowane przez organ jest nietrafne i narusza interes prawny producenta. Zdaniem składającego skargę, jest nie do przyjęcia stwierdzenie użyte przez organ w decyzji z [...] grudnia 2008r., że "Prezes ARiMR właściwie zinterpretował, a następnie zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego". To uchybienie, zdaniem pełnomocnika skarżącego już stanowi podstawę uchylenia obydwu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2008r. Trudno zaakceptować stanowisko organu, zdaniem autora skargi, jeżeli cała sprawa dotyczy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, do których podstawą rozstrzygnięcia mają być przepisy ustawy z roku 2007. Zdaniem wnoszącego skargę pełnomocnika, stanowisko organów administracji prezentowane w przedmiotowej sprawie, odmawiające przymiotu strony postępowania użytkownikowi gruntów, prowadzi do sytuacji, w której inny podmiot uprzedził skarżącego w złożeniu wniosku i otrzymał dopłaty do tych samych gruntów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2008r. W niniejszej sprawie kontroli poddano decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] grudnia 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2008r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. z [...] października 2007r., o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] kwietnia 2007r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] marca 2005r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych dla Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem w M. Kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2009r. oraz ją poprzedzającą z [...] grudnia 2008r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł, iż organ nie przeprowadził właściwie i rzetelnie postępowania nieważnościowego. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. dokonanie oceny decyzji wydanej w trybie nieważnościowym poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydawanych w trybach nadzwyczajnych. Mając na uwadze, iż wobec wszczęcia i prowadzenia w stosunku do danej decyzji postępowania nieważnościowego na organie spoczywa obowiązek dogłębnej kontroli zgodności tej decyzji z przepisami prawa. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w powyższym przepisie. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż organ wszczynając postępowanie nieważnościowe w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2008r. na wniosek pełnomocnika strony z 4 sierpnia 2008r., odmówił stwierdzenia nieważności, ponieważ nie stwierdził aby ta decyzja zawierała wadę skutkującą jej nieważnością na mocy art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu organ nie dokonał szczegółowej kontroli tej decyzji, w tym również pod kątem właściwego zastosowania przepisów prawa w oparciu o które została ona wydana tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ uznał, iż decyzja Prezesa ARiMR jest prawidłowa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, uznał, iż nie została ona wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przeprowadzonym postępowaniu nie dokonał analizy, która ma w sprawie zasadnicze znaczenie, czy zaistniały przesłanki określone w pkt 2 art. 156 § 1 Kpa, przewidującej jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wydanie jej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" poprzez pryzmat dyspozycji art. 28 k.p.a. Według art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Tylko przepis prawa materialnego stwarza dla określonego podmiotu - przymiot strony (por. wyrok NSA z 10 marca 1989r. IV SA 1254/88, nie publik.). Zatem organ winien na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004r. nr 6 poz. 40 ze zm.), który stanowi, iż w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. W sprawie niniejszej zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne, w trybie wznowieniowym uruchomione postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] marca 2006r. dotyczące ostatecznej decyzji z [...] marca 2005r. w sprawie przyznania płatności dla Gospodarstwa. Z uwagi na fakt, iż ujawnione zostały nowe okoliczności dotyczące użytkowania działek, W. J., musi mieć zagwarantowaną ochronę własnych praw w tym postępowaniu, jako strona postępowania, gdyż wydana decyzja dotknie jego interesu prawnego jako producenta rolnego, rozstrzygnie o jego prawach i obowiązkach. To jednak nie zostało przez organ właściwe rozważone. Fakt, że organ naczelny nie zbadał tej kwestii przed wydaniem zaskarżonej decyzji oznacza, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.