VII SA/Wa 1903/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Zakładów C. S.A. w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 1903/09 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2008r. znak [...] udzielającej Z. S.A. w B. pozwolenia na użytkowanie budynku K. usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu organ wskazał, iż kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2008r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku K., wydana została na skutek pisma Z. S.A. z dnia 4 czerwca 2008r. o udzielenie pomocy w kompletowaniu dokumentacji technicznej, potwierdzającej legalność zabudowy działek ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obarczone zostało szeregiem poważnych naruszeń prawa, mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcia. W szczególności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że organ powiatowy po otrzymaniu wniosku Z. S.A. w B. nie ustalił, czy wnioskodawca domagający się wydania pozwolenia na użytkowanie jest inwestorem przedmiotowej nieruchomości. Nie badał, ani nie wezwał wnioskodawcy do wykazania legalności powstania obiektu budowlanego. Nie ustalił, czy obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunków techniczno-budowlanych. Organ wskazał również, iż jako podstawę rozstrzygnięcia kwestionowana decyzja powołała przepis art. 55 pkt 1 (zamiast ust. 1) i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przy czym przepis ten obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie łączy z okolicznościami określonymi w pkt 1,2,3 - w żaden sposób w tej sprawie przez organ powiatowy nie ustalonymi. Poza tym, w odniesieniu do wskazanej przez organ powiatowy podstawy prawnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wnioskodawca nie przedłożył w toku postępowania zawiadomień, o których mowa w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest zawiadomień o zamiarze przystąpienia do użytkowania kierowanych do Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej. Wnioskodawca nie przedłożył również oryginału dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz doprowadzenia do należytego stanu i porządku terenu budowy a także protokołów badań i sprawdzeń. Organ uznał, że pisma spółki Z. inicjującego postępowanie, w istocie nie można było uznać za wniosek o wydanie pozwolenie na użytkowanie, poza tym w sentencji decyzji z dnia [...] września 2008r. nie wskazano, komu konkretnie udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] powyższe okoliczności wypełniły przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. złożyły [...] Z. S.A. w B. Strona podnosiła naruszenie przez organ przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a także przepisów prawa materialnego to jest art. 55, art. 56, art. 57 i art. 59 Prawa budowlanego. Spółka wskazała, iż budynki objęte kwestionowanym pozwoleniem na użytkowanie wybudowane były w latach 1953-1956 na mocy obowiązującego wówczas Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928r, który wyłączał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla budynków państwowych i pozwolenia na użytkowanie budynków nie objętych wymogiem uzyskania pozwolenie na budowę. W odwołaniu argumentowano, iż w stanie faktycznym sprawy pozwolenie na użytkowanie powinno być wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane z mocy art. 103 ust. 2 - nie miały zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem jej wejścia w życie. Poza tym zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie poza inwestorem jest też zarządca i właściciel nieruchomości, którzy również mogą wystąpić o takie pozwolenie. Mając na uwadze powyższe odwołujący się podnosił, iż jedyną podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu była ocena jego zdatności do użytku. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż kwestionowane pozwolenie na użytkowanie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pk 2 kpa) to jest art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w zw. z art. 7, 77 oraz 107 kpa. W szczególności organ podniósł, że pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów udzielono bez zbadania legalności budowy spornego obiektu jako całości. Z oględzin dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na terenie inwestycji wynikało, iż ze względu na duży upływ czasu dokumentacja budowlana jest niekompletna. Organ powiatowy zobowiązał wnioskującą - spółkę Z., do przedstawienia inwentaryzacji budowlanej istniejących zabudowań. Jednak ani z dostarczonej na żądanie organu inwentaryzacji, ani z protokołu oględzin ani z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wynikała żadna informacja co do legalności wybudowanych obiektów. Organ nie ustalił w jakich latach wybudowano obiekty, co było warunkiem zastosowanie odpowiedniej podstawy prawnej. W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania i tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością zabudowaną przedmiotowymi obiektami. W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ nie zawarł oceny zebranego materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów prawa ani oceny stanu faktycznego w świetle norm prawa materialnego wskazanego w decyzji, czym naruszył art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji uznał również, iż decyzję wydano przedwcześnie gdyż początkowo postępowanie wszczęto w sprawie legalizacji obiektów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła spółka [...] Z. W skardze zarzucono organowi II instancji, zaniechanie ponownego wnikliwego rozpatrzenia sprawy od nowa, zarówno pod względem legalności jak i pod względem celowości, z uwzględnieniem uzupełnionego przez stronę materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej organy nie odniosły się do jej twierdzeń, do wskazywanych przez nią przepisów, które w sprawie pozwolenia na użytkowanie zastosowanie mieć powinny oraz dowodów wskazywanych na udowodnienie przytaczanych okoliczności. Skarżąca spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji co do naruszenia przez organ nadzorczy art. 9 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nie informowanie jej o etapie postępowania czym ograniczono możliwość obrony słusznych jej interesów. Ponowiła twierdzenie, iż do sprawy zastosowanie powinien mieć przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., a w myśl tych przepisów wnioskujący jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wywody skargi poopierała szeroko przytaczanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, związane było z treścią art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym chodzi wyłącznie o ustalenie i ocenę przez organ nadzorczy, czy orzeczenie wydane w postępowaniu zwykłym jest zgodne, czy też narusza i to w sposób rażący przepisy prawa, będące podstawą rozstrzygnięcia. Tym samym znaczną cześć argumentacji zawartej w skardze uznać należało za niezasadną. Organ nie prowadził bowiem postępowania w przedmiocie udzielenie pozwolenia na użytkowanie a jedynie kontrolował decyzję zapadłą w takim postępowaniu, pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie był tym samym zobowiązany do poszukiwania materiału dowodowego na okoliczności mające istotne znaczenie dla możliwości i celowości udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wprawdzie materiał taki przedkładał skarżący i przytaczał fakty mające znaczenie prawne, jednak podkreślenia wymaga, iż organ działał w trybie nadzorczym – nieważnościowym, a to co do zasady ogranicza postępowanie do stanu sprawy i materiału dowodowego jaki istniał w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02 (nie publikowany) wskazał, że: "Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy". Należy podkreślić, że przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zdaniem Sądu wskazane przez organy naruszenia prawa pozostają w ścisłym związku z ostatecznym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2008r. dowodzi iż organ nie poczynił ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, że istniała konieczność udzielenia pozwolenia na użytkowanie, że podmiot który wystąpił z wnioskiem w istocie tego się domagał oraz, że był uprawniony do jego złożenia a następnie uzyskania na swoją rzecz ( co można domniemywać) pozwolenia na użytkowanie. Zatem zgodzić się należy z wywodami organu odwoławczego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie przeprowadził postępowania dowodowego ani nie poczynił ustaleń faktycznych w kierunku zgodnym z wydaną decyzją i wskazaną w niej podstawą materialnoprawną. W przedmiotowej sprawie ocenie podlegała nie tylko osnowa, ale decyzja z dnia [...] września 2008r. jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, potwierdza jej rażącą wadliwość. Pogwałcenie zasad ogólnych postępowania (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.) ma w tej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż jest to oczywiste i niewątpliwe. Brak ustaleń oraz podjęcie decyzji w oparciu o nieznany w istocie stan faktyczny, na podstawie konkretnej normy prawa materialnego było rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego w postaci wymienionych w sentencji decyzji art. 55 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w rozumieniu art. 156 § 1, pkt 2 k.p.a. ( podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. I OSK 790/06, LEX nr 337017). Jak już wskazano postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest badanie co do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, odnośnie której podnoszony jest zarzut nieważności. Dlatego ani organy ani Sąd, nie mogły się odnosić i oceniać zasadności twierdzeń skarżącego, tak w zakresie faktów przytaczanych przez niego jak i możliwości zastosowania konkretnej normy prawnej (art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r.), wywiedzianej z takich faktów. Gdyby jednak przyznać rację tym twierdzeniom to również stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji było zasadne. Ocena skutków braku ustaleń faktycznych w kontekście treści określonej normy prawa materialnego, prowadziłaby w istocie do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, co do pozwolenia na użytkowanie, a więc jego merytorycznego rozpoznania. Działanie takie byłyby sprzeczne, jak wyżej podniesiono, z istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie zatem, organy uznały za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2008r. wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.