II GSK 368/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Joanna Kabat - Rembelska Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1135/09 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1135/09, oddalił skargę Z. B. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2008 rok. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Z. B. (dalej: Skarżący) złożył w dniu 15 maja 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej ARiMR) wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Jako podmiot uprawniony do otrzymania płatności wymienił Z. B.. Wniosek podpisał: "s. Z. Z. B.". Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił Skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich za 2008 rok. W uzasadnieniu wskazał m.in., że Z. B. nie jest zarejestrowany w ewidencji producentów. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K. po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że Z. B. domagał się dopłat dla siebie, na będące w jego posiadaniu grunty rolne. Nie realizował tego uprawnienia samoistnie, lecz kontynuował składanie wniosków na zmarłą matkę Z. B., wywodząc swoje prawo z prawa spadkowego, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Organ wskazał, że prawo do płatności przysługuje zarejestrowanemu w ARiMR producentowi rolnemu, który terminowo złoży odpowiedni wniosek i który posiada zadeklarowane grunty w czasie, w którym wnioskuje o płatności. Wskazał także, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o ewidencji producentów) numer ewidencyjny jest niepowtarzalny i nie przechodzi na nadstępce prawnego. A zatem nie jest możliwe odziedziczenie numeru producenta przez spadkobiercę. Organ odwoławczy podkreślił, że Z. B. był informowany przez pracowników Biura Powiatowego o powyższej okoliczności, lecz mimo to domagał się wpisania do ewidencji producentów pod tym samym numerem, co zmarła matka. Po rozpoznaniu skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę, podzielając argumentację wyrażoną w decyzji. W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się z poglądem Skarżącego, że dopłata przysługuje mu na zasadach następstwa prawnego w oparciu o numer identyfikacyjny zmarłej matki. Jak wskazał WSA, kwestie związane z ewidencjonowaniem producentów, ewidencjonowaniem gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności reguluje ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W art. 1 tej ustawy określone zostały zasady tworzenia i prowadzenia, zakres oraz przeznaczenie krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji. Z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (art. 12 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy). W ocenie WSA z powyższego wynika, że system ma charakter przede wszystkim ewidencyjny i informacyjny w zakresie umożliwiającym kontrolę dopłat pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz zasad wykorzystania pomocy. Realizuje on zadania wynikające z Rozdziału 4 "Zintegrowany system zarządzania i kontroli" rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 23 września 2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (dalej: rozporządzenie nr 1782/2003). WSA wskazał także na art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm., dalej: ustawa z 2007 r.), zgodnie z którym rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku XX do rozporządzenia nr 1782/2003, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z powyższych przepisów wynika, że wszystkie te przesłanki należy spełnić łącznie. Nadanie numeru identyfikacyjnego jest warunkiem koniecznym przysługiwania rolnikowi płatności bezpośredniej w danym roku. Jest to czynność materialno – techniczna organu administracji publicznej, która może być dokonana jedynie wówczas, gdy podmiot spełnia warunki przewidziane w przepisach ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Jak stwierdził WSA bezspornym jest, że Skarżący jest rolnikiem posiadającym działki rolne uprawniające go do występowania o dopłaty, nie negowano również powierzchni, jak i charakteru prowadzonych przez niego upraw. Jednak nie spełnia on wymaganych przez prawo kryteriów, albowiem nie został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Nie zostały uwzględnione jego wnioski o zmianę danych w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez przyznanie mu numeru identyfikacyjnego jego matki Z. B. Sąd I instancji podzielił argumentację organu wskazującą, że numer identyfikacyjny nadany w trybie ustawy jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. A zatem Skarżący nie można przejąć numeru identyfikacyjnego swojej zmarłej matki i wykorzystywać go w dalszym ciągu jako własny. Wymóg nadawania tylko jednego numeru ma charakter obligatoryjny i jest niezależny od stosunków materialnoprawnych pomiędzy następcami prawnymi. Istota analizowanego przepisu sprowadza się do tego, że każdy producent rolny, niezależnie od swojego statusu prawnego może mieć tylko jeden indywidualny numer. Skarżący był wielokrotnie informowany, przez pracowników ARiMR - pomimo ograniczonego obowiązku udzielenia informacji - o konieczności dokonania wpisu do ewidencji producentów, oraz niemożności przejęcia numeru identyfikacyjnego zmarłej matki - co odzwierciedlono w aktach sprawy stosownymi adnotacjami służbowymi. WSA zgodził się z organem odwoławczym, że płatności bezpośrednie wypłacane są każdorazowo posiadaczom działek rolnych. Z. B. status taki utraciła z chwilą śmierci, a zatem Skarżący, aby skutecznie domagać się przyznania płatności do gruntów rolnych powinien w pierwszej kolejności złożyć prawidłowo wypełniony wniosek o wpis do ewidencji producentów, a po otrzymaniu indywidualnego i niepowtarzalnego numeru identyfikacyjnego złożyć wniosek o przyznanie płatności we własnym imieniu. II W skardze kasacyjnej Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu odwoławczym świadczonej z urzędu. Względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. oraz decyzji ją poprzedzającej i orzeczenie o koszach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu przed sądem I i II instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego a mianowicie: a) art. 7 ust. 1 ustawy z 2007 r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dla przyznania płatności bezpośredniej w oparciu o cyt. ustawę niezbędne jest spełnienie trzech wymienionych przesłanek łącznie, a to w sytuacji kiedy z treści powołanego wyżej przepisu w żaden sposób nie wynika konieczność łącznego i jednoczesnego spełnienia przesłanek dla pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie przyznania płatności obszarowej; b) art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej jest rolnik prowadzący gospodarstwo rolne i jednocześnie zarejestrowany w ewidencji producentów rolnych, a to w sytuacji kiedy przepis cyt. rozporządzenia przyznaje prawo do ubiegania się o płatności rolnikom prowadzącym działalność rolniczą, bez ograniczeń związanych z wpisem do ewidencji producentów rolnych. II. Na podstawie art. 174 pkt.2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy a to: a) art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę co do prawidłowości postępowania organów ARiMR orzekających w niniejszej sprawie, a to poprzez wadliwe przyjęcie, iż Skarżący przed dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowej na rok 2008, nie złożył wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. - zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie uwzględnił skargę kasacyjną w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego. Zasadne są bowiem zarzuty naruszenia przepisów prawa postępowania, a mianowicie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę co do prawidłowości postępowania organów ARiMR orzekających w niniejszej sprawie, a to poprzez wadliwe przyjęcie, iż Skarżący przed dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowej na rok 2008 nie złożył wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Autor skargi kasacyjnej omyłkowo wskazał zarzut naruszenia art. 77 § 2 k.p.a., zamiast § 1 art. 77 k.p.a., który dotyczy obowiązku organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej zasadnie podnosi w treści uzasadnienia na stronie 6 i 7, że Skarżący złożył dwa wnioski o wpis do ewidencji producentów, mianowicie dnia 16 maja 2007 r. oraz dnia 14 czerwca 2007 r. We wnioskach wpisywał w polu formularza 01. "Numer identyfikacyjny wnioskodawcy" – numer identyfikacyjny nadany przez organ jego zmarłej matce. Jednakże Skarżący - odmiennie niż stwierdził zarówno Sąd I instancji, jak i organy - składając oba wnioski o wpis do ewidencji, występował w swoim imieniu, gdyż w obu wnioskach podawał własne dane identyfikacyjne oraz złożył własnoręczny podpis. Organ I instancji poinformował Skarżącego pismem z dnia 6 czerwca 2007 r. (k. 4 akt administracyjnych), że (..) "w celu ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 Pan B. powinien złożyć w biurze powiatowym ARMiR w T. prawidłowo wypełniony druk wniosku o wpis do ewidencji producentów wraz z zaświadczeniem lub informacją z banku o prowadzonym rachunku bankowym, o charakterze dokumentu, tzn. z pieczęcią banku lub na papierze firmowym i z podpisem upoważnionego pracownika wraz z pieczęcią imienną lub też kopią umowy z bankiem na prowadzenie rachunku bankowego oraz prawidłowo wypełniony druk wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007". Dnia 14 czerwca 2007 r. Skarżący złożył drugi wniosek o wpis do ewidencji ponownie wpisując numer identyfikacyjny swojej zmarłej matki i tym razem nie otrzymał żadnego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie prowadzonego postępowania w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Następnie w dniu 15 maja 2008 r. Skarżący złożył do Biura Powiatowego ARMiR w T. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Organ I instancji decyzją z dnia z [...] lutego 2009 r. odmówił Skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich na 2008 rok, podając w uzasadnieniu, że Z. B. nie jest zarejestrowany w ewidencji producentów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż kierownik biura powiatowego ARiMR w rozpoznawanej sprawie - zanim podjął decyzję w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających - powinien był formalnie zakończyć postępowanie administracyjne wszczęte wnioskami strony o wpis do ewidencji producentów rolnych. Organ jednak tego postępowania formalnie nie zakończył, natomiast odmówił przyznania Skarżącemu płatności bezpośrednich i uzupełniających. Podkreślenia wymaga, że organ nie mógł odmówić przyznania płatności z powodu nieposiadania numeru identyfikacyjnego przez producenta rolnego, gdyż nie zostało zakończone przez organ postępowanie w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W przypadku stwierdzenia braków we wniosku o wpis do ewidencji, organ powinien był wezwać Skarżącego do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Producent rolny podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy, co wynika z treści art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów. Wniosek o wpis do ewidencji producentów zawiera dane, o których mowa w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, w tym numer rachunku bankowego producenta. Podkreślenia wymaga, że jednym z warunków przyznania i wypłaty płatności obszarowych jest zarejestrowanie w ewidencji producentów i otrzymanie numeru identyfikacyjnego, który nadaje organ jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów. Dla ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się statusem producenta rolnego należy się odwołać do regulacji zawartej w ustawie o ewidencji producentów, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji producentów system ewidencji, obejmujący - stosownie do art. 4 cyt. ustawy - ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz dokumentację związaną z prowadzeniem powyższych ewidencji, wykorzystuje się m. in. w zakresie przyznawania i wypłaty płatności. Należy przyznać rację Sądowi I instancji oraz organom obu instancji, że Skarżący nie mógł korzystać z numeru identyfikacyjnego swojej zmarłej matki, gdyż zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o ewidencji producentów numer ten jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. Wymóg nadawania tylko jednego numeru ma charakter obligatoryjny i jest niezależny od stosunków materialnoprawnych pomiędzy następcami prawnymi. Każdy producent rolny - niezależnie od swojego statusu prawnego - może mieć tylko jeden indywidualny numer i numer ten nie przechodzi na następcę prawnego, a co za tym idzie nie może być on przejmowany po poprzednim producencie. Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie zarzutów naruszenia przepisów postępowania czyni bezprzedmiotowym rozstrzyganie o zarzutach prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę wiążące go powyższe wywody dotyczące obowiązku formalnego zakończenia przez organy ARMiR postępowania ewidencyjnego prowadzonego na podstawie wniosków o wpis do ewidencji wniesionych przez Skarżącego i mając to na względzie wyda stosowne rozstrzygnięcie co do decyzji organów obu instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających z powodu niezarejestrowania Pana B. w ewidencji producentów. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.