I OSK 677/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1344/09 w sprawie ze skargi T. S. , R. S. , K. A. , J. A. i L. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1344/09 oddalił skargę T. S. , R. S. , K. A. , J. A. i L. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 9 marca 2009 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek T. S. , R. S. , K. A. , L. K. oraz J. A. , o przyznanie odszkodowania w łącznej wysokości 683.760 zł w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] stwierdzającej, że decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na wniosek Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zwrócił ten wniosek nadawcy wyjaśniając, iż w tej sprawie właściwy do orzekania jest sąd powszechny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając błędną wykładnię art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162, poz. 1692) w zw. z art. 160 k.p.a.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. Od tego dnia, do stanów i zdarzeń powstałych po 1 września 2004 r. stosuje się art. 4171 § 2 k.c., który stanowi, że właściwym trybem do dochodzenia roszczeń z tytułu szkody powstałej na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest tryb sądowy. Takie stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, wyjaśniając, iż dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. S. , R. s. , K. A. , L. K. oraz J. A. W swojej skardze zarzucili, że zaskarżone postanowienie z naruszyło art. 5 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez uznanie, że zdarzeniem wyznaczającym tryb dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody poniesionej skutkiem wydania bezprawnej decyzji administracyjnej jest decyzja stwierdzająca tę bezprawność, a nie decyzja bezprawna oraz w następstwie przyjęcia tej interpretacji naruszenie art. 160 k.p.a. przez jego pominięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że istotą sprawy rozpoznawanej sprawy jest ocena, według jakich przepisów, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznaniu roszczenie skarżących o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji stanowił art. 160 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 k.p.a. było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k. c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 4171, i 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła zawarte w k.p.a.: art. 153, 160 i § 5 w art. 161 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc de facto materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Zdarzeniem, o jakim mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. są nierozerwalnie ze sobą związane działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja z dnia 26 kwietnia 1993 r. Jednak do czasu stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia przez skarżących z roszczeniem odszkodowawczym. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 k.p.a. do rozpatrzenia wniosku skarżącej o odszkodowanie jest zatem ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzająca niezgodność z prawem orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1993 r. Decyzja ta wydana została po 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżących odszkodowania na podstawie w art. 160 k.p.a. nie jest możliwe. Zdaniem Sądu, takie rozumienie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie było w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych jednolite. Jednak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08 wątpliwości wyjaśniła, a Sąd podzielił stanowisko tam zawarte. Taki podgląd jest również wyrażany w orzecznictwie NSA (por. wyrok z dnia 24 września 2009 r. I OSK 1388/08; wyrok z 17 lipca 2009 r. I OSK 1013/08; wyrok z dnia 3 listopada 2009 r., I OSK 106/09). Z tych względów zasadnie zwrócono skarżącym na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. ich podanie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono po dniu 1 września 2004 r. Do rozpoznania tego żądania właściwy jest bowiem sąd powszechny. Analogicznie orzekł WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/WA 1477/09 – z wniosku tych samych skarżących. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. S. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 160 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie właściwym do rozstrzygania o żądaniu Skarżących jest sąd powszechny; 2. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracyjny prawidłowo przyjął, iż do rozpoznania sprawy o przyznanie odszkodowania w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. (znak DAP.O.32025-10/07/08/MPi) nie jest właściwy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ani żaden inny organ administracyjny i zaniechanie uchylenia zaskarżonych postanowień. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art: 4201, art. 4202 i art. 421 k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Przez zdarzenie prawne należy w przedmiotowej sprawie rozumieć, zgodnie z teorią adekwatnego związku przyczynowego, wydanie decyzji powodującej powstanie szkody, a więc decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...]maja 1993 r. Jak wskazuje Sąd na s. 4 uzasadnienia ,,W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja z dnia [...] kwietnia 1993 r." Z tego względu należy wskazać, iż pomimo nierozerwalności związku pomiędzy decyzją obarczoną istotną wadą, a decyzją stwierdzającą w postępowaniu nadzorczym istnienie takiej wady, ta ostatnia nie jest źródłem szkody, lecz wyłącznie daje ona podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, jest warunkiem dochodzenia roszczenia. Skoro art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. stwierdza, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, oznacza to, że dla stosowania art. 160 k.p.a. niezbędne jest, by zdarzenie wywołujące szkodę wystąpiło przed 1 września 2004 r. Warunki umożliwiające dochodzenia odszkodowania nie są objęte hipotezą przepisu, a tym samym moment powstania roszczenia nie rozstrzyga o podstawie materialnoprawnej roszczenia odszkodowawczego. Wskazany przepis wprost i wyraźnie nawiązuje do zdarzeń wywołujących szkodę, a pomija datę powstania roszczenia odszkodowawczego. Nawiązuje to do zasad rządzących systemem roszczeń deliktowych, gdzie również od daty zaistnienia roszczenia liczy się termin przedawnienia (a nie od daty powstania roszczenia odszkodowawczego). W niniejszej sprawie źródłem szkody jest decyzja komunalizacyjna, której nieważność została następnie stwierdzona w postępowaniu nadzorczym. Takie działanie organów administracyjnych jest również naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, który wprowadza zasadę, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Gdyby więc przyjąć, że Skarżący powinni dochodzić swoich roszczeń odszkodowawczych w oparciu o art. 4172 k.c., ich roszczenie uległoby przedawnieniu zgodnie z art. 4421 k.c. Przedawnienie bowiem biegnie od daty zdarzenia wyrządzającego szkodę, czyli wydania wadliwej decyzji administracyjnej. Sytuacja Skarżącego nie powinna uleć pogorszeniu ze względu na uchylenie art. 160 k.p.a. Wszelkie mechanizmy ograniczające odpowiedzialność (także z uwagi na przedawnienie roszczeń), ze względu na treść art. 77 ust. 1 Konstytucji RP muszą być oceniane z punktu widzenia zachowania zasad proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz racjonalności. Wprowadzenie art. 4172 k.c. nie może, po dokonaniu oceny tej regulacji w tym właśnie zakresie, być odczytywane jako prowadzące do ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania, gdyż nie taki był cel art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Wybór, jako podstawy dochodzenia roszczeń odszkodowawczych art. 4172 k.c. skutkuje bowiem możliwością podnoszenia przez Skarb Państwa zarzutu przedawnienia, a tym samym pomimo wydania decyzji stwierdzającej nieważność, powstanie roszczeń odszkodowawczych, co, do których poszkodowani nie mają możliwości realnego ich dochodzenia. Przy czym wcześniej, na tle regulacji opartej na art. 160 k.p.a., nie doznawali oni takich ograniczeń. Pomimo więc braku roszczenia odszkodowawczego, a tym samym braku możliwości jego dochodzenia, ulega ono przedawnieniu. Uniemożliwia to Skarżącemu skuteczne dochodzenie roszczeń, co jak wskazano wyżej, jest niezgodne z zasadami wyrażonym w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro istota przedawnienia roszczeń majątkowych powinna wiązać się z sytuacją, gdy wierzycielowi przysługuje już określona wierzytelność, lecz wskutek swojego biernego zachowania nie podejmuje on działań zmierzających do zachowania przysługującego mu roszczenia, czy wręcz będąc przekonany o nieomylności organów publicznych nie podejmuje działań kontrolnych nad wydanym przez organ administracji publicznej decyzji i w efekcie spotyka się z zarzutem przedawnienia to takie podnoszenie zarzutu przedawnienia nie jest zgodne z podstawowymi zasadami sprawiedliwości i regułami prawidłowej regulacji, które w konsekwencji prowadzą do utrzymywania i akceptowania mechanizmu, który prowadzi do powstania praw pozornych, od razu unicestwianych podnoszonym zarzutem przedawnienia. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny we wskazanym powyżej wyroku z dnia 1 września 2006 r. uznał, że sam mechanizm określenia początku biegu przedawnienia zawarty w art. 442 k.c. (teraz w art. 4421 k.c.) jest wadliwy, to nie można tego aspektu pomijać dokonując interpretacji art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162, poz. 1692), nakazujący stosowanie do "zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem 1 września 2004 r. dotychczasowe przepisy w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych m.in. z tytuły wydania decyzji z wadą nieważności lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji nie należy do jasnych i precyzyjnych. Na jego tle powstał spór, czy pod pojęciem owych "zdarzeń i stanów prawnych" mieści się wyłącznie wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, czy także decyzji stwierdzającej, iż owa pierwotna decyzja była wydana z wadą nieważności – a więc decyzji stwierdzającej jej nieważność albo stwierdzającej, iż była ona wydana z naruszeniem prawa. Po okresie rozbieżności panującej w orzecznictwie przyjęta została wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. dokonana w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, OSNC 1009, nr 4, poz. 57. Stwierdzono w niej, iż dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przez dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono decyzją ostateczną wydaną po tym dniu. Prawie dosłownie pogląd ten został recypowany w tezie wyroku NSA z dnia 24 września 2009 r., I OSK 1388/08, ONSA 2011, nr 1, poz. 11. W wyroku NSA z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 697/08, Sąd uznał, iż wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej jest ostatnim zdarzeniem prawnym składającym się na stan prawny umożliwiający wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi. W konsekwencji: "data, w jakiej nastąpiło ma decydujące znaczenie dla trybu, w jakim można będzie odszkodowania tego dochodzić". W świetle art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustawa, dla określenia, jaki tryb ma być stosowany w sprawie o dochodzenie odszkodowania z tytułu szkody powstałej w wyniku wydania decyzji z wadą nieważności decydujące znaczenie ma data decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Jeżeli taka decyzja została wydana i uzyskała przymiot ostateczności przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się tryb określony w art. 160 k.p.a., jeżeli zaś decyzja taka została wydana po tej dacie zastosowanie ma art. 4171 § 2 k.c. W konsekwencji powyższych rozważań uznać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. w zw. z art. 160 k.p.a. nie jest trafny. Zgłoszone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w świetle art. 4421 k.c., co prawda nie należą do materii objętej rozpoznawaną sprawą, tym nie mniej można zauważyć, iż termin z § 1 tego artykułu może rozpocząć swój bieg dopiero z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Niezasadny jest także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., przez zaniechanie uchylenia zaskarżonych do Sądu I instancji postanowień. Skoro orzekanie o odszkodowaniu za szkody wynikające z wydania decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono po dniu 1 września 2004 r. nie należy do drogi administracyjnej, to prawidłowo organ administracji wydał w trybie art. 66 § 3 k.p.a. postanowienie na mocy, którego zwrócił podanie wnioskodawcom domagającym się takiego odszkodowania. Zauważyć należy, iż postanowienie to zawierało wymagane przez ten przepis pouczenia. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.