II SA/Kr 1610/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala II SA/Kr 1610/09 UZASADNIENIE Starosta Krakowski decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r. orzekł o zwrocie działki nr "1" o pow. 0,0537 ha, Obr. [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) działki nr "2" na rzecz: H. P. i H. C. po 1/4 części, A. J. i B. J. po 1/8 części oraz B. D., S. M. i M. L. po 1/12 części. Decyzja zawiera zapis, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie. W uzasadnieniu tej decyzji napisano najpierw, że Prezydent M. Krakowa podlegał w tej sprawie wyłączeniu a Wojewoda Małopolski wyznaczył do jej załatwienia Starostę Krakowskiego w trybie art. 26 § 2 k.p.a. Napisano dalej, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 6 lipca 2005 r. złożony przez A. J. i M. J., a do tego wniosku przyłączyli się: A. B., H. C., B. J. i H. P.. Wnioskodawcy objęli swoim roszczeniem działkę nr "2", która była wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 4 września 1976 r. pod budowę Szpitala [...] w P., na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ przedstawił dalej przebieg postępowań spadkowych i ustalił spadkobierców pierwotnych właścicieli. Wskazano następnie, że objęta wnioskiem działka nr "2" ulegała podziałom i przekształceniom w efekcie których powstała m. in. działka nr "1" (część działki nr "3"), będąca przedmiotem tej decyzji. Zwrot innych fragmentów dawnej działki nr "2" jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Prezydenta M. Krakowa z uwagi na ich odmienny stan prawny. W dalszej kolejności przedstawiono przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i stwierdzono, że niektóre z tych przesłanek zostały spełnione bez żadnych wątpliwości. Bezspornym jest bowiem to, że wnioskodawcami są poprzednia współwłaścicielka i spadkobiercy pozostałych współwłaścicieli a wywłaszczenie nastąpiło na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Badając trzecią przesłankę, czyli zbędność nieruchomości dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu stwierdzono, że budowa Szpitala [...], na którego cele dokonano wywłaszczenia nie została zrealizowana. Decyzjami z dnia 3 sierpnia 1974 r. i z dnia 22 maja 1975 zatwierdzono plan realizacyjny tej budowy, z którego wynika, że wnioskowana do zwrotu działka była przeznaczona pod jezdnię, chodnik, trawnik, a także pod przebiegającą wzdłuż instalację gazową i opadową. Jednakże oględziny odbyte w dniu 16 października 2007 r. wykazały, że jest to obecnie pas gruntu porośnięty trawą, chwastami, samosiejkami drzew, teren jest zaniedbany, zaśmiecony, pozostawiony bez opieki a jego część jest pokryta zniszczonymi płytami betonowymi i resztkami asfaltu. Od strony południowej teren jest utwardzony warstwą kamienia a jego środkowa część służy jako wjazd na teren budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W narożniku składowane są płyty betonowe. Niezależnie od tych oględzin przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w kwestii ewentualnego istnienia na tej nieruchomości sieci lub urządzeń infrastruktury miejskiej. Wykazano, że wzdłuż działki przebiega sieć wodociągowa, a przez jej część sieć centralnego ogrzewania. Biegnie tam również kabel teletechniczny i średnioprężny gazociąg. Wszystko to doprowadziło Starostę Krakowskiego do wniosku, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie po dacie wywłaszczenia rozpoczęto prace przygotowawcze pod budowę ulicy, jednakże poprzestano na wyłożeniu drogi płytami betonowymi, nie spełniającym funkcji komunikacyjnej a zwłaszcza funkcji dojazdu do szpitala. Kompleks szpitalny zresztą nigdy nie powstał, toteż prowizoryczna droga do niego prowadząca może wskazywać co najwyżej na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia. W ostatnim fragmencie uzasadnienia wyjaśniono, że wartość działki po wywłaszczeniu uległa zmniejszeniu o kwotę 14440 zł. a kwota ta przewyższa kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, toteż zwrot działki nastąpił bez dokonywanych rozliczeń finansowych. W dniu 11 maja 2009 r. Prezydent M. Krakowa wniósł w stosunku do powyższej decyzji odwołanie. Zarzucił on, że w uzasadnieniu decyzji Starosty Krakowskiego brak jest szerszego odniesienia do materiału dowodowego, który pozwalałby na określenie, czy w okresie 7 lat od daty wywłaszczenia podjęte zostały prace związane z realizacja celu wywłaszczenia oraz, czy w ciągu 10 lat od tej daty cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Prezydenta istnienie płyt betonowych, położonych jak wynika z dokumentacji sprawy w drugiej połowie lat 80-tych, dowodzi, że "wykonano konkretne roboty i nakłady inwestycyjne. Brak jest ustawowych przesłanek, aby za ulicę (drogę) uważać tylko asfaltową jezdnię a ponadto w dniu oględzin jezdnia ta była pokryta zniszczonym asfaltem, co wskazuje, że pokrycie tą nawierzchnią nastąpiło kilka lat wcześniej. Planowana droga - obecnie ul. [...] nie jest drogą wewnętrzną, związaną wyłącznie z obsługą szpitala. Prezydent uważa również, że duże zamierzenie inwestycyjne, jakim jest budowa szpitala wymaga wyodrębnienia etapów inwestycji, a każdy z tych etapów oceniać można oddzielnie w świetle wypełnienia przesłanek zbędności inwestycji. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 27 sierpnia 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione. Faktem powszechnie znanym jest to, że Szpital [...] nigdy nie został wybudowany a prace nad nim przerwano. Zdaniem Wojewody nawet aktualny stan zagospodarowania przedmiotowej działki wskazuje, że nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia. Znajduje się tam ciąg jezdny, wyłożony płytami betonowymi o nazwie ul. [...]. Płyty te jednak położono w drugiej połowie lat 80-tych i nie stanowiły one elementu inwestycji szpitalnej. Biorąc pod uwagę terminy wyznaczone ustawowo należy, zdaniem Wojewody uznać, że ceł wywłaszczenia powinien być zrealizowany do dnia 12 października 1986 r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie ma znaczenia wszystko to, co działo się na drodze później, w tym położenie płyt betonowych, czy też zalanie ich asfaltem. W dalszym ciągu uzasadnienia Wojewoda podzielił pogląd orzecznictwa, że nie można zwrócić poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, która w chwili zwrotu stanowi część drogi publicznej zaznaczając jednak, że ul. [...] nie posiada takiego statusu. Na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego Prezydent M. Krakowa skierował w dniu 1 października 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powtórzono tu argumentację z poprzedniego odwołania i zarzucono, że uzasadnienie Wojewody Małopolskiego zawiera szereg wniosków i stwierdzeń, opartych jedynie na przypuszczeniach. Nadal nie wykazano, jaki był stan nieruchomości w dniach 12 października 1983 r. i w 1986 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie zwracając uwagę na to, że fakty powszechnie znane i fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Jak trafnie napisano w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, przepisy cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują kilka przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, żeby możliwy był zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Słusznie przyjęto, a jest to bezsporne między stronami, że wniosek o zwrot działki Nr "1" w K. złożyły uprawnione do tego osoby, a także, że nieruchomość ta została wywłaszczona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dyskusję i spór między stronami wzbudziła natomiast przesłanka trzecia, którą jest "zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" (art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy czym zgodnie z tą ustawą "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany" (art. 137 ust. 1). Decyzja wywłaszczeniowa, ustalająca jako cel wywłaszczenia "budowę Szpitala [...] w P.", stała się ostateczna w dniu 12 października 1976 r., toteż organy orzekające w sprawie, biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów winny były zbadać, czy do dnia 12 października 1983 r. rozpoczęto prace związane z realizacją szpitala zostały rozpoczęte albo czy do dnia 12 października 1986 r. cel ten został zrealizowany. Organ l instancji przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające i nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia zasad art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie ustaleń dokonanych przez ten organ, a także na podstawie oświadczeń uczestników postępowania sądowego należy najpierw stwierdzić, że cel wywłaszczenia, tzn. budowa szpitala [...] nigdy nie został zrealizowany. Na spornym terenie funkcjonuje co prawda przychodnia (szpital prywatny), ale powstał on znacznie później i nie jest tym szpitalem, który był zaplanowany w 1976 r. Trzeba dalej zauważyć, że jedynym śladem jakichkolwiek robót na tym terenie jest droga ułożona z płyt betonowych, pokrytych zniszczonym asfaltem. Nie sposób przyjąć, że ułożenie szeregu płyt betonowych, które zresztą nie mają statusu drogi publicznej, a nawet zalanie ich asfaltem, może być uznane za rozpoczęcie prac związanych z budową szpitala. Ponadto do istniejącej przychodni prowadzi inna, w pełni urządzona droga, po której jeżdżą karetki pogotowia. Wprawdzie z planu realizacyjnego budowy szpitala z 1975 r. wynika, że sporny teren był przeznaczony pod jezdnię, chodnik i trawnik oraz pod instalację gazową i opadową, ale trzeba pamiętać, że nie liczy się w tej sprawie treść decyzji lokalizacyjnej, ale cel wywłaszczenia, a celem tym była "budowa szpitala". Ułożenie płyt betonowych nie jest na pewno budową szpitala i nie jest również założeniem jezdni, chodnika i trawnika, które miałyby służyć temu szpitalowi i stanowić dla niego trasę komunikacyjną. Nie jest również prawdopodobne, żeby od razu, wzdłuż tychże płyt betonowych założono istniejącą dzisiaj sieć centralnego ogrzewania, kabel teletechniczny i średnioprężny gazociąg. Jest oczywiste, że instalacje te nie służyły nigdy celowi wywłaszczenia - szpitalowi, skoro szpital ten nigdy nie powstał. W konkluzji należy przyjąć, że znajdujące się na spornym terenie ślady robót budowlanych i drogowych nie mogą być uznane za "prace związane z realizacją celu wywłaszczenia", tzn. za prace związane z budową Szpitala [...]. W konsekwencji nie można zarzucić organom orzekającym w tej sprawie naruszenia prawa materialnego. Nie potwierdził się również zarzut naruszenia prawa procesowego ani pogląd strony skarżącej, że zaskarżona decyzja jest oparta na przypuszczeniach. Swoje wnioski organy obu instancji wyprowadziły z postępowania dowodowego. W rezultacie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).