II SA/Gl 557/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skarg H. K., P. K., J. S. i I. S.-P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalania nieruchomości 1. ze skargi H. K. i P. K. uchyla punkt 3 zaskarżonej decyzji, 2. ze skargi J. S. i I. S.-P. uchyla punkt 2 zaskarżonej decyzji, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonych częściach, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. K. i P. K. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. S. i I. S.-P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta C. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi N. i R. o łącznej powierzchni ewidencyjnej [...] ha, sporządzony i uwidoczniony na mapach i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów w roku [...] przez uprawnionego geodetę. W kolejnych punktach decyzji Starosta zatwierdził warunki objęcia gruntów w posiadanie, opisane w protokole z dnia [...] r., stanowiącym załącznik nr [...] , zniósł za zgodą wszystkich współwłaścicieli współwłasność nieruchomości wykazanych w załączniku nr [...] , zatwierdził, według ostatniego spokojnego stanu użytkowania, odcinek granicy o długości ok. [...] m oddzielającej posesję H. i P. małżonków K. od posesji W. i H. małżonków Z., w wyniku zlikwidowania sporu granicznego. Organ zobowiązał także uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należnych wpłat, poinformował uczestników, którzy otrzymali grunty o niższej wartości o dacie otrzymania należnych dopłat, a także pozostawił bez uwzględnienia zastrzeżenia do projektu scalenia, złożone przez uczestników scalenia wymienionych w pkt 6 decyzji. Jako podstawa prawna decyzji podane zostały przepisy art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8, art. 27 ust. 1, 3 i 7, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., nr 178, poz. 1749 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.). W uzasadnieniu organ szczegółowo omówił zgłoszone w toku postępowania zastrzeżenia i sposób ich załatwienia. W szczególności w odniesieniu do kwestii zatwierdzonego przebiegu granicy między działkami małżonków K. i Z. podał, że zgłoszone zastrzeżenia nie dotyczyły lokalizacji działek, lecz przebiegu granicy. Między stronami istnieje ostry spór graniczny od roku [...] , kiedy to P. K. zdjął ogrodzenie, aby umożliwić renowację rowu, który odprowadza wody z gruntów przyległych. Po zakończeniu prac H. Z. zażądał przywrócenia granicy według stanu z założenia ewidencji gruntów (z roku 1964). Po wizji terenowej, analizie dokumentów znajdujących się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (operatu z założenia ewidencji gruntów z roku 1964, operatu pomiaru sytuacyjnego z roku [...] oraz pomiaru związanego z modernizacją ewidencji z 2001 r.), które przedstawiają różny przebieg niektórych odcinków granic w różnych okresach, komisja ustaliła, że projektowana granica winna przebiegać według ostatniego spokojnego stanu użytkowania na gruncie, udokumentowanego na szkicu nr [...] z pomiaru sytuacyjnego do założenia mapy zasadniczej [...] oraz na szkicu nr[...] z modernizacji ewidencji gruntów z 2001 r. – operat [...]. Zachowały się ślady trwałego użytkowania w postaci dwóch słupków ogrodzeniowych. W wyniku rozmów stron z członkami komisji uzgodniono na piśmie wspólne stanowisko dotyczące przebiegu granicy. Po ustaleniach H. Z. zmienił swoje stanowisko, lecz komisja pozostawiła przebieg granicy jak ustalono [...] r., zgodnie z wyznaczonym na gruncie projektem. Od decyzji tej odwołania złożyli J. i I. W., W.Ż., J. S., A. R. oraz H. Z.. J. i I. Wyszkowie wnieśli o odsunięcie od ich nowo wydzielonych działek zaprojektowanej drogi nr 1 lub o jej likwidację. W. Ż. zarzuciła, że nową drogę nr 2 zaprojektowano kosztem jej gruntów. J. S. wniosła o zmianę projektu w części dotyczącej działki 3, albowiem na działce znajdują się liczne słupy energetyczne. A. R. wniosła o zmianę projektu scalenia w zakresie działki 4 poprzez naliczenie stosownego ekwiwalentu pieniężnego, albowiem na działce znajduje się dół po eksploatacji piasku a w pobliżu nielegalne wysypisko śmieci. H. Z. wyraził niezadowolenie z przebiegu granicy z działką małżonków K. wnioskując, aby granica biegła wzdłuż ściany budynku mieszkalnego sąsiadów, tak jak to wynika z dokumentacji pochodzącej z lat 60-tych XX wieku. Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej należnego A. R. ekwiwalentu gruntowego i orzekł o naliczeniu tego ekwiwalentu w kwocie [...] zł. a działkę nr 5 dołączył do ekwiwalentu Skarbu Państwa. Uchylił także decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia przebiegu granicy między posesjami małżonków K. i H. Zasępy oraz spadkobierców W. Z. W tym zakresie Wojewoda ustalił granicę między posesjami nr 1 i 2 obręb R. w linii prostej od punktu nr [...] położonego przy ul. S. do punktu nr [...] , i dalej w linii prostej do punktu nr [...] , zgodnie ze szkicem granicznym sporządzonym wraz z protokołem granicznym w dniu [...] r. przez projektanta scalenia w obecności stron, stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji. W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono w szczególności, że przebieg granicy między działkami nr 6 i 7 ustalony w dniu [...] r. jest racjonalny z punktu widzenia gospodarczego, poprawia bowiem warunki gospodarowania nieruchomością budowlaną małżonków K. (zapewnia obsługę budynku mieszkalnego i gospodarczego, dostęp do przyłącza kanalizacyjnego), nie pogarszając warunków gospodarowania nieruchomością H. Z. Ustalenie przebiegu granicy po murze budynków małżonków K. utrudniłoby gospodarowanie tą nieruchomością, co jest sprzeczne z celem scalenia. Orzeczenie Starosty nie może jednak zostać utrzymane w mocy ze względu na swoje sformułowanie. Brzmienie w tym zakresie sentencji decyzji organu I instancji nie oddaje istoty sprawy i nie konkretyzuje przebiegu granicy, wobec czego konieczne było jej uchylenie i orzeczenie co do istoty. Zmiana decyzji nie zmienia jednak przebiegu granicy przyjętego przez organ I instancji, lecz jedynie precyzyjnie go opisuje. Odnośnie odwołania J. S. Wojewoda [...] podał, że w zamian za działki nr 8, 9, 10, 11, 12 i 13 o łącznej pow. [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych, strona otrzymała działki nr 3 oraz 14 o łącznej pow. [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych, co stanowi należny ekwiwalent gruntowy. Na działkach przed scaleniem istniało więcej niż obecnie słupów energetycznych, zatwierdzony projekt nie pogorszył zatem warunków gospodarowania gruntami przez stronę. Odnośnie odwołań J. i I. W. W. podał, że kwestionowana droga stanowić ma drogę wewnętrzną, dojazdową do pól i nie ma do niej zastosowania wymóg zachowania odpowiedniej odległości od krawędzi drogi do budynku mieszkalnego. Zarzut W. Ż. oceniono jako niezasadny, albowiem teza o wydzieleniu drogi nr 2 z jej nieruchomości nie znajduje potwierdzenia w technicznej dokumentacji scalenia. Skargi na decyzję Wojewody do sądu administracyjnego wnieśli H.Z., J.S. oraz J. i I. W. Wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 18/06 uchylił decyzję w całości i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Wskazano w uzasadnieniu, że organ nie odniósł się w dostateczny sposób do zarzutów odwołań i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Rozpoznając odwołanie J. S. nie zbadano rzeczywistej ilości słupów energetycznych na działkach i nie ustalono, czy strona była informowana o charakterystyce i cechach przydzielonych jej działek a także czy w konsekwencji doszło do poprawy warunków gospodarowania. Podobnie w stosunku do odwołania małżonków W., organ oparł swoje stanowisko na lakonicznych informacjach wójta gminy oraz podał, że usytuowanie drogi wynika z "Ogólnego Projektu Dróg Lokalnych". Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze H. Z. Sąd stwierdził, że z decyzji nie wynika, aby ustalenie granicy między posesjami miało na celu stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania, co jest celem postępowania scaleniowego. Zakończenie sporu granicznego nie jest celem realizowanym w tym trybie. Nadto obie posesje o spornej granicy są zabudowane, zatem zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej, mogły być objęte procedurą scalenia tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce zabudowań. Rozpoznając sprawę po wyroku Sądu, Wojewoda [...] rozdzielił odwołania do odrębnych postępowań, traktując je jako odrębne sprawy administracyjne, co uzasadniono zamiarem usprawnienia postępowania. W wyniku przeprowadzonych postępowań Wojewoda wydał trzy decyzje: - decyzję z dnia [...] r., dotycząca odwołania J. i I.W - decyzję z dnia [...] r. dotycząca odwołania J. S., - decyzję z dnia [...] r. dotycząca odwołania H. Z. Po rozpoznaniu skarg wniesionych na te decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Gl 964/07 stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] r., wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. II SA/Gl 199/08 nieważność decyzji z [...] r. a wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. sygn. II SA/Gl 513/08 nieważność decyzji z dnia [...] r. Sąd wskazał, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jedna sprawa, jaką jest postępowanie scaleniowe, nie może być zakończona kilkoma odrębnymi decyzjami. Prowadząc ponownie postępowanie, organ II instancji rozpoznał odwołania od decyzji Starosty i wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] . Decyzją tą w pkt. I uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla A. R. uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją [...] i w tym zakresie A. R. w zamian za działkę nr 5 naliczył ekwiwalent pieniężny w kwocie [...] zł, a działkę nr 4 dołączył do ekwiwalentu Skarbu Państwa. W pkt II decyzji Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt scalenia w części dotyczącej ekwiwalentu gruntowego dla J.S. uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod nr [...] oraz ekwiwalentu dla Skarbu Państwa uwidocznionego w rejestrze pod nr [...] i w tym zakresie J. S., w zamian za działkę nr 3 o pow. [...] ha i wartości szacunkowej [...] q żyta wydzielił z gruntów Skarbu Państwa działkę nr 15 o pow [...] ha i wartości szacunkowej [...] q żyta. Natomiast Skarbowi Państwa w zamian za działkę nr 15 o pow. [...] ha i wartości [...] q żyta wydzielił działkę nr 16 o pow. [...] ha i wartości[...] q żyta i dołączył do ekwiwalentu gruntowego Skarbu Państwa działkę nr 3. W pkt III decyzji Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia o przebiegu granicy miedzy posesją H. i P.K. nr 6 i posesją H. .Z i spadkobierców po W. Z. nr 7 i w tym zakresie ustalił granicę między działkami w linii prostej od punktu nr [...] położonego przy ul. [...] do punktu nr [...] (naroże budynku mieszkalnego nr [...] ), następnie wzdłuż ściany tego budynku do punktu nr [...] (naroże budynku mieszkalnego nr [...] ), dalej w linii prostej do punktu nr [...] (naroże budynku gospodarczego), następnie wzdłuż ściany tego budynku poprzez punkt [...] (naroże budynku gospodarczego) do punktu [...] (słupek ogrodzenia, zgodnie ze szkicem wyznaczenia projektowanych działek z [...] r, wchodzącym w skład opracowania [...] . W pkt IV decyzji orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części. Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach zostały złożone przez J. S. i I. S.-P. oraz przez H. K. i P. K. Zarządzeniem sędziego z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 560/09 skarga J. S. i I. S.-P. została połączona ze sprawą ze skargi H. K. i P. K. celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. J. S. i I. S. P. w swojej skardze zawnioskowały o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przydzielonego ekwiwalentu gruntowego. Podniosły, że poprzednio protestowały przeciwko wydanym decyzjom z dwóch powodów: uzyskana działka nr 3 była zabudowana słupami energetycznymi a w wyniku scalenia powierzchnia przyznanych działek jest mniejsza niż działek poprzednio posiadanych. W zaskarżonej decyzji sprawa słupów energetycznych na działkach została pozytywnie załatwiona, nadal jednak powierzchnia uzyskanych działek jest mniejsza o [...] ha. W wyniku scalenia doszło do utraty gruntu o pow. odpowiadającej powierzchni jednej z pierwotnie posiadanych działek. Utrata ta jest bardzo dotkliwa i zagraża planowanym przedsięwzięciom, wpływa na dochody i obniża dopłaty, obniża też wartość całej nieruchomości. Poprzedni stan faktyczny, istniejący przed scaleniem, był korzystniejszy, działki znajdowały się blisko domu i były wygodne w gospodarowaniu. Skarżące podały, że brak jest ich zgody na wyliczenie powierzchni gruntów według wartości szacunkowej i podniosły, że organy zignorowały ich wniosek o przyznanie, za dopłatą, gruntów o takiej samej powierzchni jak przed scaleniem. Wskazały, że jest taka możliwość, albowiem cześć uczestników scalenia zrezygnowała z gruntów w zamian za emerytury rolnicze i niektórzy uczestnicy otrzymali możliwość dokupienia gruntów. Dotyczy to np. aktualnego właściciela działek nr 17 i 18, który uzyskał kilka hektarów dodatkowo. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącego odwołania J. S., organ ustalił, że na gruntach, które strona posiadała przed scaleniem istniały dwa słupy energetyczne na działce nr 1868 i jeden na działce siedliskowej nr 19. Natomiast na gruntach otrzymanych w wyniku scalenia znalazły się cztery słupy na działce nr 3 oraz jeden słup na działce siedliskowej, aktualny nr 14. Stan ten oceniono jako pogarszający warunki gospodarowania i zaproponowano wydzielenie w zamian za działkę 3, ekwiwalentu z działki Skarbu Państwa nr 14, położonej bliżej działki siedliskowej i zabudowanej tylko jednym słupem. W wyniku zmiany projektu scalenia gruntów J. S. w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, w skład których wchodziło sześć działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni[...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych, przyznano grunty o łącznej pow. [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych. W skład przyznanych działek wchodzą działki nr 14 oraz nowa działka 15 (w zamian za działkę nr 3). Wartość szacunkowa nowej działki 15 jest taka sama jak działki nr 3 ([...] q żyta), natomiast jej powierzchnia jest mniejsza, gdyż zaprojektowana została na gruntach o większej wartości szacunkowej. W wyniku zmiany projektu scalenia, Skarbowi Państwa w zamian za działkę 15 o pow. [...] ha i wartości [...] q żyta przyznano działkę nr 16i dołączono działkę 3. Działki te są położone obok siebie a ich łączna wartość szacunkowa wynosi [...] q żyta, natomiast ich łączna powierzchnia zwiększyła się o [...] ha, gdyż zaprojektowane zostały na gruntach o niższej wartości szacunkowej. Zachowany zatem został warunek z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej, zgodnie z którym uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Spełniony jest także warunek z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy, albowiem w stosunku do J.S. różnica powierzchni nie przekracza [...] % powierzchni sprzed scalenia i wynosi[...] %. Co prawda, na wniosek uczestników scalenia grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, objęte postępowaniem, mogą być za dopłatą rozdysponowane na rzecz uczestników scalenia. Ograniczona powierzchnia tych gruntów nie może jednak zaspokoić wszystkich życzeń, nadto w obszarze scalenia, na którym swoje grunty posiada J.S., brak jest gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których położenie umożliwiałoby zmianę projektu w taki sposób, aby strona otrzymała grunt o takiej samej powierzchni jak przed scaleniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podał, że działka Skarbu Państwa nr 15 nie była w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa a zatem zmiana projektu mogła odbyć się tylko na zasadzie ekwiwalentności gruntów. Zarzut, że wynik scalenia nie jest korzystny dla skarżących oceniono jako nieuzasadniony, scalenie jest zabiegiem urządzeniowo-rolnym, przy opracowaniu którego organy korzystają ze swobody niezbędnej dla wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy wyważaniu interesów poszczególnych uczestników. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w szczególności karty uczestnika scalenia nr [...] oraz wypisów z ewidencji gruntów, objęte postępowaniem scaleniowym działki nr 8, 9, 10, 11, 12 i 13 stanowiły współwłasność J. S. i I. S.-P.. Taki stan stosunków własnościowych istniał w chwili wszczęcia postępowania scaleniowego, obie współwłaścicielki były uczestniczkami tego postępowania. H. K. i P. K. zaskarżyli decyzję Wojewody w części ich dotyczącej i wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania scaleniowego dotyczącego działek nr 6 i 7 lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili, że projekt scalenia nie powoduje korzystniejszych warunków gospodarowania dla żadnej z działek a nawet je pogarsza, poprzez konieczność likwidacji aktualnie użytkowanego przez skarżących szamba i wybudowanie nowego oraz konieczność likwidacji studzienki kanalizacyjnej (nie użytkowanego szamba). Wskazano, że decyzja narusza prawo poprzez oparcie rozgraniczenia na szczątkowej i niekompletnej dokumentacji technicznej, którą sam organ uznaje za niewiarygodną. Organ dokonując rozgraniczenia pominął punkty stanowiące pozostałość dawnego ogrodzenia działki i fakt, że istniejący rów tworzy naturalną granicę między działkami. Zignorował także fakt, że w ewidencji gruntów osobne działki tworzą działka skarżących, działka H. Z. oraz rów melioracyjny. Nie uwzględnił istniejącego stanu spokojnego posiadania wykazanego oświadczeniami świadków oraz nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, zaniechując przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i nie ustalając przebiegu granicy na dzień wejścia w życie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Podniesiono także, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone mimo braku wniosku właścicieli o objęcie ich działki tym postępowaniem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia granicy między posesjami nr 6 i 7 Wojewoda podał, że zgodę na poddanie gruntów scaleniu wyraziły obie strony, składając podpisy pod klauzulą na karcie uczestnika scalenia. Zabudowane działki nie zmieniły położenia, regulacji poddano tylko ich granice. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego, na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic rozstrzyga organ prowadzący to postępowanie, stosując odpowiednio przepisy o rozgraniczeniu nieruchomości. Decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu. Dla potrzeb scalenia zostało zatem przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wykonane zostało opracowanie geodezyjno-prawne dotyczące przedmiotowych nieruchomości, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] . Jest ono wynikiem analizy znajdujących się w zasobie materiałów źródłowych oraz przeprowadzonych na gruncie pomiarów. Szczegółowej analizie poddano dokumentację sporządzoną przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków, jako jedynych materiałów źródłowych znajdujących się w zasobie, dotyczących spornej granicy. Zgodnie z postanowieniami dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32), przy zakładaniu ewidencji nie badano stanów prawnych nieruchomości, ale ustalano i rejestrowano faktyczny stan użytkowania, na tej podstawie sporządzano mapy i ustalano powierzchnię. Organ podał przy tym, że analiza dokumentacji źródłowej w odniesieniu do całego obszaru między ulicami M., O. i S. w porównaniu ze stanem obecnego użytkowania prowadzi do wniosku, że dane w niej zawarte nie są w pełni wiarygodne i nie odpowiadają obowiązującym standardom, to jednak można na jej podstawie dojść do wniosku, że sporna granica winna mieć przebieg taki, jak orzeczono w sentencji. Jednocześnie jednak organ wskazał, że szkice nie zawierają niezbędnych danych liczbowych, które wskazywałyby w sposób nie budzący wątpliwości, przebieg spornej granicy, mogą zatem stanowić jedynie dokumentację pomocniczą. Wskazano też, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uznanie danych zawartych w dokumentacji przyjętej do zasobu za niewiarygodne. Ustalono, że układ granic z roku 1964 jest przesunięty w kierunku północnym w stosunku do aktualnie istniejącego na gruncie. Dokonanie takiego przesunięcia ilustruje, że oba układy granic północnych i południowych w pewnym zakresie pokrywają się, co uzasadnia przyjęty przebieg granicy (po ścianie budynków). Bezkrytyczne wyniesienie na grunt przebiegu granic wynikającego z niewiarygodnej dokumentacji, odbiegającego od obecnego stanu użytkowania, przyczyniłoby się do powstania konfliktów sąsiedzkich. Większość budynków położonych przy ul. [...] usytuowana jest w taki sam sposób – północne granice działek przebiegają wzdłuż ścian budynków. W odpowiedzi na skargę małżonków K., Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg dotychczasowego postępowania i podał, że na podstawie zachowanej w państwowym zasobie geodezyjnymi i kartograficznym dokumentacji, przywrócono przebieg granicy zgodnie ze stanem z założenia ewidencji gruntów. Nie jest prawdziwy zarzut, że naturalną granicą między działkami był rów melioracyjny. Jego przebieg na gruncie jest odmienny od przebiegu na mapie ewidencyjnej. Oznaczenie rowu odrębnym numerem ewidencyjnym nie ma znaczenia dla ustalenia przebiegu granicy. Nie ma także znaczenie złożony przez strony "plan realizacyjny", albowiem nie spełnia standardów wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Jakkolwiek dokumentacja wchodząca w skład zasobu jest szczątkowa, to jej analiza prowadzi do wniosku, że prawidłowo ustalono przebieg granicy. Zaprojektowane w wyniku scalenia granice działek siedliskowych, w większości według obecnego stanu użytkowania, znacznie odbiegają od stanu wykazanego w ewidencji gruntów przed scaleniem. Regulacja działek siedliskowych – przyjęcie faktycznego stanu władania, spotkała się z akceptacją uczestników z wyjątkiem granicy pomiędzy działkami H. Z. i spadkobierców po W. Z. oraz małżonków K., pomimo że w tym przypadku pozostawiono stan wynikający z ewidencji gruntów. Obie strony złożyły wniosek o poddanie gruntów zabudowanych scaleniu, składając podpisy pod stosowną klauzulą. Działki nie zmieniły położenia, budynki nie podlegają rozbiórce. Faktycznie działki zabudowane nie zostały scalone, a regulacji uległa na pewnym odcinku ich granica. Wbrew stanowisku skarżących, organ nie był zobowiązany ustalać stanu granic na dzień [...] r., albowiem należy odróżnić dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości od dokumentów określających położenie punktów granicznych. Akt własności ziemi poświadcza tylko stan prawny, nie określa natomiast ustalenia granic nieruchomości. W dokumentacji postępowania scaleniowego, dotyczącej przedmiotowej kwestii, znajdują się dwie karty uczestników scalenia. Karta uczestnika scalenia nr [...] dotyczy P. K. i H. K. Wynika z niej, że uczestnicy przed scaleniem posiadali działkę nr 19 (19). W pkt 3 karty znajduje się pieczątka o treści: "wnoszę o poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami, i o uregulowanie granic działek siedliskowych", obok której figurują podpisy H.K. i P.K. Jeśli chodzi o pow. i wartość gruntów, to karta zawiera dwie odmienne informacje. W pkt 1 podano, że powierzchni wynosi [...] , a wartość [...] , natomiast w pkt 4 podano, że wartość wynosi[...] , a pow. [...] Karta uczestnika scalenia nr [...] dotyczy H. Z. i podaje, że W. Z zmarła, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Jej przedmiotem są działki nr 20 (20). Obok klauzuli o poddaniu gruntów scaleniu widnieją podpisy H.Z. i jego syna (podpis nieczytelny). Jak wynika z wyjaśnień [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., udzielonych na wniosek Sądu, wyznaczenie granicy między aktualnymi działkami nr 6 i 7 w sposób opisany w zaskarżonej decyzji skutkuje tym, że szambo usytuowane między budynkiem mieszkalnym nr [...] a budynkiem gospodarczym znajduje się w całości poza działką nr 6 będącą własnością małżonków K, natomiast szambo znajdujące się na zbiegu działek nr 7, 6 i 21 w większej części znajduje się poza granicami działki małżonków K. Wyjaśnienia te zilustrowano mapą szkicu wyznaczenia projektowanych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga wniesiona przez J. S. i I. S.-P. zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych względów, niż podnoszone w skardze. Podstawą prawną wydanych decyzji w przedmiocie scalenia jest ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Uczestnikami scalenia są właściciele gruntów objętych scaleniem, przy czym stan własności określa się według danych ewidencji gruntów. Wykaz uczestników scalenia jest obligatoryjnym elementem postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy). Nie budzi wątpliwości, że działki nr 8, 9, 10, 11, 12 i 13, objęte scaleniem, stanowiły współwłasność J. S. i I. S.-P.. W projekcie scalenia w zamian za wymienione działki przyznano działki nowe, oznaczone numerami 3 i 14. Organ I instancji zatwierdził projekt scalenia, a J. S. wniosła od tej decyzji odwołanie. Rozpoznając to odwołanie zaskarżoną decyzją w pkt II Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji m. in. w części dotyczącej ekwiwalentu gruntowego wydzielonego J. S. i w zamian za działkę nr 3 wydzielił J. S. działkę nr 22. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie organu II instancji rozstrzyga o ekwiwalencie gruntowym tylko dla jednej z uczestniczek scalenia, pomijając drugą współwłaścicielkę gruntów objętych scaleniem – I. S.-P. Wadliwość ta uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody. Decyzja stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i winna dotyczyć wszystkich uprawnionych do gruntu uzyskanego wyniku scalenia. Nie ma znaczenie, że odwołanie zostało wniesione tylko przez jedną ze współwłaścicielek. Skoro zostało ono uwzględnione i doszło do zmiany decyzji, to nie może ta zmiana dotyczyć tylko jednej ze współwłaścicielek, każda z nich w ułamkowych częściach jest uprawniona do ekwiwalentu gruntowego w zamian za działki objęte scaleniem, co powinno znaleźć odbicie w brzmieniu sentencji decyzji. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, dotyczących przydzielenie gruntów o mniejszej powierzchni niż grunty poprzednio posiadane. Scalenie, o jakim mowa w ustawie z 26 marca 1982 r. jest zabiegiem mającym na celu stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości od systemu rządzeń melioracyjnych, dróg i rzeźby terenu (art. 1 ustawy). Przepis art. 27 ust. 1 ustawy przewiduje, że projekt scalenia może być zatwierdzony, jeśli po jego okazaniu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Regulacja ta wskazuje, że ustawodawca nie uzależnia dopuszczalności zatwierdzenia projektu scalenia od powszechnej akceptacji przez wszystkich uczestników i pozostawia organowi pewien zakres uznania, w ramach którego organ jest uprawniony do podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o kryterium celowości. Ochronie interesów uczestników scalenia służą zaś postanowienia prawa, zarówno wprowadzające standardy materialnoprawne dla wydawanych decyzji, jak i przewidujące możliwość ich zaskarżenia. Zasadą, określoną w art. 8 ust. 1 ustawy jest, że w zamian za grunty dotychczas posiadane uczestnicy postępowania otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej, przy czym za równą wartość uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. Ustawa nie stawia warunku, aby grunty otrzymane w wyniku scalenia odpowiadały powierzchnią gruntom poprzednio posiadanym. Kryterium powierzchni ustawodawca wprowadził w art. 14 ust. 2 ustawy. Przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych gruntów nie może przekraczać [...] % powierzchni gruntów objętych scaleniem lub [...] % dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. W przypadku skarżących za grunty o pow. [...] ha i wartości szacunkowej [...] jednostek szacunkowych, otrzymały one grunty o pow. [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych. Z akt sprawy nie wynika, aby szacunek gruntów był w toku postępowania przez skarżące kwestionowany. Różnica wartości wyrażonej w jednostkach szacunkowych wynosi [...] i nie przekracza [...] % (wynoszących[...] ). Otrzymane w wyniku scalenia grunty odpowiadają zatem wartością gruntom posiadanym przed scaleniem. Spełniony jest także warunek z art. 14 ust. 2 ustawy. Różnica powierzchni nie przekracza wskazanych w tym przepisie wartości. Organy dokonujące scalenia nie naruszyły wobec powyższego wiążących je standardów. Odnosząc się do wniosku skarżących, dotyczącego przyznania gruntów z jednoczesnym nałożeniem obowiązku uiszczenia dopłat, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że możliwość taka istnieje wyłącznie w stosunku do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, objętych postępowaniem. Rozdysponowanie tych gruntów pomiędzy uczestników scalenia leży w sferze uznania organów, zgodnie z art. 8 ust. 8 ustawy i brak jest po stronie uczestników roszczenia o dokonanie takiego rozdysponowania. Za uzasadnioną Sąd uznał również skargę H. i P. K. Dla jej oceny istotne jest ustalenie relacji pomiędzy procedurą scalenia gruntów prowadzoną na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. i procedurą rozgraniczenia. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, w toku postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów w pierwszej kolejności następuje określenie granic nieruchomości podlegających scaleniu, a następnie naniesienie na gruncie i okazanie uczestnikom postępowania granic nieruchomości nowo utworzonych. Określenie granic ma zatem istotne znaczenie, choć jest tylko etapem postępowania scaleniowego (por. M. Durzyńska: Rozgraniczanie i podział nieruchomości. Warszawa 2009, s. 162-168). Zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia powinna określać m. in. przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odesłanie zawarte w art. 27 ust. 4 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje ogólnie na przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego w zakresie, w jakim reguluje ono sprawy przebiegu granic. Ustaleniu przebiegu granic służy instytucja rozgraniczenia nieruchomości, uregulowana w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Ustawa ta w art. 30 ust. 2 przewiduje, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Do postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym, przepisy o rozgraniczeniu stosuje się odpowiednio (art. 35 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego). Inna jest też właściwość organów, sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic na obszarach objętych scaleniem rozstrzyga organ prowadzący scalenie, a decyzja o scaleniu zastępuje decyzję o rozgraniczeniu. Należy zwrócić uwagę także na przepis art. 34 ust. 4 powoływanej ustawy. Stanowi on, że do sporów wynikłych przy wyznaczaniu granic nowo tworzonych nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów, nie stosuje się art. 34 ust. 1-3 oraz art. 31 ust. 4. W tych przypadkach wykluczono w ten sposób możliwość zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 ustawy) oraz możliwość umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia i przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Gdy wydzielenie nowych działek następuje w toku postępowania scaleniowego, zastosowanie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 33 ustawy, dający podstawę do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia przebiegu granic, przy czym decyzją tą jest decyzja o scaleniu, co wyklucza zastosowanie art. 33 ust. 3 ustawy, przewidującego możliwość żądania przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. W przypadku decyzji o scaleniu, która tylko zastępuje decyzję o rozgraniczeniu, nie ma możliwości zgłoszenia przez stronę niezadowoloną żądania przekazania sprawy sądowi, stronie przysługują środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym. Pewne wątpliwości interpretacyjne może budzić rozstrzyganie w toku postępowania scaleniowego sporów dotyczących przebiegu granic działek podlegających scaleniu. Skoro decyzja o scaleniu zastępuje decyzję o rozgraniczeniu, to może pojawić się pytanie, czy rozstrzygnięcie w decyzji o scaleniu kwestii przebiegu granic działek objętych scaleniem jest możliwe tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki z art. 33 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wątpliwość tę należy zdaniem Sądu rozstrzygnąć negatywnie, ze względu na szczególny charakter regulacji dotyczącej ustalania przebiegu granic w toku trwającego postępowania scaleniowego. Przepis art. 35 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego generalnie poddaje rozstrzyganie spraw spornych związanych z ustaleniem przebiegu granic właściwości organu prowadzącego postępowanie scaleniowe, a organ ten rozstrzyga je w decyzji o scaleniu. Na tej podstawie należy przyjąć, że zawarcie w decyzji o scaleniu postanowień dotyczących przebiegu granic w przypadkach spornych jest jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem tej kwestii a weryfikacja stanowiska organu następuje w toku administracyjnego postępowania instancyjnego. Uczestnicy scalenia, w zamian za grunty dotychczas posiadane, otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej (art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). W postępowaniu tym istnieją zatem dwie kategorie gruntów: "stare" i otrzymane w wyniku scalenia. Istotne jest, aby grunty te były porównywalne pod względem wartości szacunkowej. Dane dotyczące gruntów podlegających scaleniu przyjmuje się w oparciu o ewidencję gruntów, zgodnie z art. 20 powołanej wyżej ustawy. Fakt objęcia działek postępowaniem scaleniowym oznacza, że jego uczestnikom winny być przyznane działki o równej wartości szacunkowej, odpowiadające celowi postępowania – stwarzające korzystniejsze warunki gospodarowania, poprawiające strukturę obszarową, dostosowujące granice nieruchomości od systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg i rzeźby terenu. Nie jest przy tym konieczne, aby w wyniku scalenia w każdym przypadku dochodziło do zmiany położenia gruntów. Nawet w sytuacji braku zmiany położenia działek, działki przyznane w wyniku scalenia są działkami "nowymi". Świadczy o tym m. in., fakt oznaczenia działek nowymi numerami geodezyjnymi. Zasadnie zwraca się uwagę w piśmiennictwie, że w wyniku zainicjowania procedury scalenia, dotychczasowe spory o przebieg granicy stają się bezprzedmiotowe, po scaleniu następuje nowy podział i wymiana gruntów. W wyniku scalenia powstają nowe nieruchomości w nowych granicach. Parametry tych nieruchomości są zależne od parametrów nieruchomości objętych scaleniem, są to jednak nieruchomości nowe. Określone w decyzji o scaleniu granice nieruchomości są wyrazem ustalenia, to jest sprecyzowania i udokumentowania linii granicznych, nie są natomiast typowym rozgraniczeniem nieruchomości rozumianym jako spór o zakres prawa własności (por. M. Durzyńska, op. cit., s. 167). Rozgraniczenie dokonywane podczas postępowania scaleniowego to określenie i odzwierciedlenie w dokumentacji i prawne zatwierdzenie granic nowo powstałych nieruchomości. W niniejszej sprawie działka małżonków K. i działka H. Z. oraz spadkobierców po H. Z. zostały objęte postępowaniem scaleniowym a jego uczestnikom przyznano działki o nr odpowiednio 6 i 7. Mylne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, że działki faktycznie nie zostały scalone. Poddano je procedurze, zatem są objęte scaleniem i w zamian za działki poprzednio posiadane, przyznano uczestnikom działki nowe, różniące się od poprzednich numerami i powierzchnią. Rozstrzygnięcie punktu III zaskarżonej decyzji dotyczy ustalenia przebiegu granicy działek przyznanych w wyniku scalenia o numerach 6i 7. Nie wynika przy tym z akt, aby strony negowały dane dotyczące poprzednio posiadanych działek, związane z ich powierzchnią wynikającą z ewidencji gruntów oraz ustaloną wartość szacunkową poprzednio posiadanych działek. Zasadny zatem jest zarzut skarżących, że uzasadniając przyjętą granicę przyznanych w wyniku scalenia działek, organ nie odniósł się do kwestii realizacji celu scalenia. Uzasadnienie decyzji wskazuje, że w istocie organy ustaliły granice mając na celu odtworzenie przebiegu granicy między działkami poprzednio posiadanymi przez uczestników. Takie kryterium nie znajduje uzasadnienia w art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Projekt scalenia, którym objęci są uczestnicy, winien określać proponowane granice wydzielonych gruntów. Projekt podlega wyznaczeniu na gruncie i okazaniu. W przypadku sporu, przebieg linii granicznych, poprzez opisanie położenia punktów granicznych i linii granicznych, winien być rozstrzygnięty w decyzji o scaleniu. Jak zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 marca 2007 r. sygn. II SA/Gl 18/06, postępowanie scaleniowe nie służy co do zasady ustalaniu granic prawa własności i usuwaniu sporów granicznych. Działki przyznane w wyniku scalenia winny służyć realizacji celów scalenia. W niniejszej sprawie przyznano działki wydzielone bez uwzględnienia istniejącego w terenie zagospodarowania. Jak przyznano, poza granicami działki siedliskowej małżonków K. pozostał zbiornik na nieczystości, służący obsłudze budynku mieszkalnego. Kwestia ta winna zostać wnikliwie zweryfikowana i uwzględniona. Należy zbadać, czy istotnie zbiorniki na nieczystości funkcjonują i służą obsłudze budynku. Jeśli którykolwiek z nich pełni taką funkcję, to ze względu na cel, jakiemu ma służyć postępowanie scaleniowe, nie można uznać za prawidłowe wydzielenia działek z pominięciem istniejącego sposobu ich zagospodarowania. Skoro działki poddane scaleniu są zabudowane budynkami mieszkalnymi, to działki przyznane w wyniku scalenia winny umożliwiać realizację funkcji mieszkaniowych i prawidłowe funkcjonowanie budynków. Zbiornik na nieczystości jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak stanowi art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 118 ze zm.). Odnosząc się do kwestii skuteczności oświadczenia o podaniu gruntów zabudowanych scaleniu Sąd uznał, że wniosek taki przez właścicieli został złożony. Faktem jest, że złożone oświadczenie nie zawiera zgody na warunki, o jakich mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ocena doniosłości tych braków winna być jednak dokonana z uwzględnieniem, czy scalenie prowadzi do skutków, dla których zgoda jest wymagana. Jak wskazał organ odwoławczy, w sprawie nie wydano rozstrzygnięć skutkujących obowiązkiem rozbiórki lub przeniesienia zabudowań. Dla interpretacji przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, znaczenie ma definicja zabudowań, jaką zawiera jej art. 34 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem, przez zabudowania w ustawie rozumie się budynki mieszkalne, gospodarcze i inne urządzenia potrzebne dla produkcji rolnej. Potrzeba likwidacji lub przeniesienia takich obiektów nie powstała. Kwestia zbiornika na nieczystości winna natomiast zostać rozstrzygnięta w sposób umożliwiający realizację celu scalenia, jak wyżej wskazano. Po uchyleniu decyzji w zaskarżonych częściach, sprawa będzie podlegała rozpoznaniu w zakresie wyznaczonym zakresem odwołań podlegających rozpoznaniu. Prowadząc postępowanie organ odwoławczy rozpozna odwołanie J. S. i skieruje orzeczenie do obu współwłaścicielek i uczestniczek scalenia. Rozpozna także odwołanie H. Z. i określi przebieg granicy między przyznanymi stronom działkami nr 6 i 7, mając na względzie kwestię ekwiwalentności przyznanych działek w stosunku do poddanych scaleniu oraz zaakcentowaną przez Sąd konieczność przeprowadzenia granicy w sposób umożliwiający funkcjonowanie istniejących zabudowań i poprawę warunków gospodarowania, a nie odtworzenie stanu własności i linii granicznych sprzed scalenia. Mając na względzie podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art.145 § 1 pkt 1a w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 §1 i 2 oraz 209 powołanej ustawy.