I OSK 1196/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 505/09 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r. oddalił skargę G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2009 r., powołując się na art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 38 ust. 1-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną przez G. L. decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2009 r., którą organ I instancji przyznał G. L. zasiłek okresowy w wysokości 158 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r., płatny przekazem po uprawomocnieniu się decyzji. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż organ I instancji wyżej opisaną decyzją przyznał G. L. zasiłek okresowy w kwocie 158 zł miesięcznie, a z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która w odwołaniu zarzucała niezgodność rozstrzygnięcia organu I instancji z prawem oraz że decyzja ta jest krzywdząca, gdyż nie uwzględnia jej trudnej sytuacji materialno-bytowej oraz zdrowotnej, zaś organ I instancji powinien był w sprawie uwzględnić wyłącznie fakt otrzymywania przez stronę dodatku mieszkaniowego, jako okoliczność wpływającą na wysokość zasiłku okresowego. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy "po szczegółowej analizie akt sprawy oraz treści odwołania" stwierdził, że decyzja organu I instancji "w tym stanie faktycznym i prawnym nie narusza prawa." Organ II instancji wskazał na niesporne ustalenia, iż: organ I instancji działając na wniosek G. L. z dnia [...] marca 2009 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej w dniu [...] marca 2009 r. ustalił, że dochód skarżącej stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł; ponadto organ ustalił, że od dnia 1 lutego 2009 r. strona postępowania osiąga dochód w wysokości 20 % zasiłku dla bezrobotnych [od lutego 2009 r. – kwota 88,30 zł] w związku z uczestnictwem strony, jako bezrobotnej, w studiach podyplomowych. Dalej Kolegium zauważyło, że w tej sytuacji organ I instancji - mając na uwadze treść art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - przyznał G. L. zasiłek okresowy w wysokości różnicy między dochodem osoby samotnie gospodarującej [477 zł] a faktycznym dochodem skarżącej. Wskazując na art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy stwierdził, że do dochodu, od którego zależy wysokość zasiłku okresowego wlicza się zarówno dodatek mieszkaniowy, jak i dodatek 20% osiągany przez stronę w związku z prowadzonymi studiami podyplomowymi w okresie od grudnia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. Kolegium wskazało także, iż w całości podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium wskazując, że otrzymywanego świadczenia w formie stypendium (pomocy finansowanej ze środków unijnych) nie wlicza się do dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, stąd też niezasadnie obniżono jej ten zasiłek z kwoty 241 zł do kwoty 158 zł. Rozstrzygnięcie organów administracyjnych skarżąca uznała za krzywdzące, gdyż pozbawia stronę środków potrzebnych do życia. Ponadto zarzuciła Kolegium, iż w uzasadnieniu decyzji nie wymienia stypendium, a pisze o zasiłku dla bezrobotnych, tymczasem otrzymywane przez nią świadczenie nie jest zasiłkiem lecz stypendium. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie Kolegium wskazało także, iż w świetle powołanych przez organ I instancji przepisów do dochodu, od którego uzależniona jest wysokość zasiłku okresowego, zalicza się zarówno dodatek mieszkaniowy [w kwocie 230,66 zł], jak i w przypadku skarżącej - od dnia 1 lutego 2009 r. - stypendium z tytułu odbywania studiów podyplomowych [w kwocie 88,30 zł, a od 1 marca 2009 r. w kwocie 110,40 zł]. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zmianami). W ocenie Sądu organy administracji trafnie wyliczyły dochód skarżącej na potrzeby ustalenia wysokości zasiłku okresowego. W świetle przepisów powołanej ustawy o pomocy społecznej (art. 8 ust. 3) za dochód [osoby samotnie gospodarującej] uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Odnosząc treść powyższego przepisu do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż w wyliczeniu wskazującym ustawowe pomniejszenie przychodów stanowiących dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej nie wymieniono stypendium, którego dotyczył zarzut skargi. Stąd też, zgodnie z przytoczonym art. 8 ust. 3 powołanej ustawy, na potrzeby postępowania o przyznanie zasiłku okresowego dochód wnioskodawczyni należało ustalić jako sumę przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Zatem uwzględnić nie tylko kwotę dodatku mieszkaniowego [w kwocie 230,66 zł], ale również miesięczne świadczenie wypłacane skarżącej w związku z jej uczestnictwem, jako bezrobotnej, w studiach podyplomowych [w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku w kwocie 88,30 zł]. Tak też w niniejszej sprawie uczynił organ I instancji, prawidłowo ustalając dochód skarżącej na potrzeby zasiłku na kwotę 318,96 zł, które to ustalenia podzielił również organ odwoławczy. Sąd dodał, iż do dochodu ustalonego na podstawie art. 8 ust. 3 powołanej ustawy, nie wlicza się - zgodnie z ust. 4 - między innymi jednorazowego świadczenia socjalnego. Z akt administracyjnych wynika, że wśród składników dochodu skarżącej nie wymieniono jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; okresowe stypendium dla osób bezrobotnych kontynuujących edukację nie może być uznane za tego rodzaju jednorazowe świadczenie. W tej sytuacji wywody skargi, iż do dochodu strony ustalanego na potrzeby przyznania zasiłku okresowego wliczono składnik, który nie powinien go tworzyć, są bezpodstawne. Wobec powyższego, wbrew stanowisku skarżącej, bez znaczenia pozostaje pochodzenie środków na finansowanie tej formy wspierania osób bezrobotnych. Również posłużenie się przez organ II instancji terminem dodatek do zasiłku dla bezrobotnych w odniesieniu do świadczenia otrzymywanego przez skarżącą w związku ze studiami podyplomowymi, podczas gdy organ I instancji posługiwał się terminem stypendium, nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. Istotnie, przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415, ze zmianami) kwotę wypłacaną z Funduszu Pracy bezrobotnemu między innymi w okresie studiów podyplomowych nazywają stypendium (art. 2 ust. 1 pkt 35 tej ustawy). Jak już jednak wspomniano, niezależnie od tytułu i źródła uzyskania przedmiotowego świadczenia, świadczenie to stanowi przychód w rozumieniu art. 8 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który nie został objęty wyłączeniem zawartym w ust. 4. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza również art. 38 ustawy o pomocy społecznej ani przepisów postępowania i Sąd nie doszukał się podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z innych przyczyn, niż podane w skardze. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji wyroku, opierając się na przepisie art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła G. L., zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 40 ust. 2 c pkt 2 w zw. z art. 42 a i 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stypendium przyznane osobie skierowanej na szkolenie nie jest jednorazowym świadczeniem socjalnym Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że stypendium przyznane skarżącej powinno zostać uznane za "jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne", które nie jest wliczane do dochodu ustalanego w sposób określony w art. 8 ust. 3 u.p.s. Według autora skargi kasacyjnej za takim charakterem stypendium przemawia treść art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2c, art. 40 ust. 3, art. 42 upz, dotyczących form finansowania szkoleń m. in. przez wypłacenie stypendium. Ponadto autor skargi kasacyjnej odwołał się do cywilistycznego (ujęcia) definiowania pojęcia świadczenia jednorazowego i okresowego. Zaznaczył, że umowa o dofinansowanie studiów podyplomowych zawarta między starostą i skarżącą przewiduje, że skarżąca otrzymała stypendium w wysokości 20% zasiłku dla bezrobotnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwaną p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna złożona w sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., która okazała się nieusprawiedliwiona. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną przyjął, że przy ustalaniu wysokości przyznanego skarżącej zasiłku okresowego należało uwzględnić w ramach uzyskiwanego przez nią dochodu, nie tylko kwotę dodatku mieszkaniowego, ale również miesięczne świadczenie wypłacane skarżącej w związku z jej uczestnictwem w studiach podyplomowych. Bezspornym w sprawie było, że skarżąca uzyskiwała z Funduszu Pracy, jako osoba bezrobotna, stypendium w związku z uczestnictwem w studiach podyplomowych. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie stało się to, czy przedmiotowe stypendium jest jednorazowym pieniężnym świadczeniem socjalnym, którego w myśl art. 8 ust. 4 pkt 1 nie wlicza się do dochodu ustalanego zgodnie z ust. 3 wymienionego przepisu ustawy o pomocy społecznej. W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na przepis art. 42 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), który stanowi, iż bezrobotnemu, któremu starosta przyznał dofinansowanie kosztów studiów podyplomowych za okres uczestnictwa w zajęciach przewidzianych programem studiów przysługuje stypendium w wysokości 20% zasiłku dla bezrobotnych (o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy). Uwzględniając treść powołanego przepisu, zgodzić się należało z oceną organów obu instancji oraz Sądu, iż okresowe stypendium dla osób bezrobotnych kontynuujących edukację nie może być uznane za świadczenie jednorazowe. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że za odmienną klasyfikacją przedmiotowego świadczenia może przemawiać wypracowane na gruncie prawa cywilnego ujęcie świadczenia jednorazowego i okresowego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że świadczenie jest jednorazowe, jeżeli jego treść i rozmiar są oznaczone wyczerpująco wyłącznie przez wskazanie zachowania się dłużnika, do którego jest on obowiązany, bez odwoływania się do czynnika czasu. Chodzi więc o sytuacje, gdy czynnik czasu nie ma wpływu na rozmiar świadczenia, lecz służy jedynie do oznaczania sposobu wykonania świadczenia. Jako przykład świadczeń jednorazowych podaje się świadczenie sprzedawcy, darczyńcy, wykonanie dzieła, świadczenie kupującego czy zamawiającego dzieło. Z kolei świadczenia okresowe, zwane periodycznymi, definiowane są jako świadczenia polegające na stałym dawaniu przez czas trwania stosunku prawnego, w określonych regularnych odstępach czasu, pewnej ilości pieniędzy lub innych rzeczy zamiennych. Przykładem takich świadczeń są różnego rodzaju renty i świadczenia alimentacyjne, czynsze, odsetki od kapitału, wynagrodzenie w stosunku pracy. Przyjmuje się, że świadczenia okresowe są usytuowane względem siebie w swoistym układzie strukturalnym, wyznaczonym przez czynnik czasu. Obowiązek spełnienia powtarzających się świadczeń jest rozłożony w czasie i istnieje przez okres trwania stosunku zobowiązaniowego. To z kolei sprawia, że ostateczny rozmiar świadczeń otrzymywanych przez wierzyciela zależy od długości okresu, częstotliwości spełniania świadczeń w tym okresie oraz wysokości poszczególnych świadczeń (por. T. Dybowski, A. Pyrzyńska, w: System prawa prywatnego. Prawo zobowiązań – część ogólna. Tom 5. Pod red. E. Łętowskiej. Warszawa 2006, str. 199-200). Przenosząc powyższe uwagi, dotyczące doktrynalnych definicji cywilnych świadczeń jednorazowych i okresowych, stwierdzić należy, że stypendium uzyskiwane przez skarżącą w związku z uczestnictwem w studiach podyplomowych nie może być traktowane jako "jednorazowe świadczenie socjalne". Ze wskazanego wcześniej przepisu art. 42 ust. 5 cyt. ustawy wynika, że stypendium jest płatne za okres uczestnictwa w studiach podyplomowych. Oznacza to, że istotne znaczenie posiada czynnik czasu, który jest cechą charakterystyczną dla świadczeń okresowych, a nie jednorazowych. W rezultacie interpretacja przepisu art. 8 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej musiała prowadzić do wniosku, że użyte w nim pojęcie "jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego" dotyczy świadczeń socjalnych przyznanych (płatnych) jednokrotnie, a nie takich, które są płatne okresowo (np. przez kilka, kilkanaście miesięcy), jak w przypadku stypendium analizowanego w niniejszej sprawie. Argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej nie mogła doprowadzić do przełamania wskazanego wyżej jednoznacznego rezultatu wykładni językowej. W konsekwencji należało orzec jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 1