II OSK 2384/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Zielonki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1434/09 w sprawie ze skargi B. K., R. D., W. D., E. G. i J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1434/09, po rozpoznaniu skarg B. K., R. D., i innych na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, a także zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] Starosta Krakowski po ponownym rozpatrzeniu wniosku Inwestora Wójta Gminy Zielonki wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Lokalizacja drogi gminnej mającej na celu budowę drogi gminnej wraz z odwodnieniem oraz jednostronnym chodnikiem w miejscowości Bibice i Bosutów — gmina Zielonki oraz Michalowice - przedłużenie ulicy [...] ". W uzasadnieniu wyjaśniono, że niniejsza sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uchylenia przez Wojewodę Małopolskiego wcześniejszej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Uwzględniając stanowisko wyrażone w uchylającej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz w oparciu o uzupełniony przez inwestora wniosek Starosta Krakowski wszczął postępowanie zakończone wydaniem w dniu [...] kwietnia 2009 r. niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku o ustalenie lokalizacji ww. drogi inwestor załączył komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w tym mapy w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku załączono również opinie wynikające z art. 3 w/w ustawy tj., opinię Wójta Gminy Zielonki z dnia [...].11.2007 r., Gminy Michałowice z dnia [...].11.2007 r., Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...].11.2007 r., pismo Wójta Gminy Michałowice z dnia [...].05.2008 r., a w stosunku do wymaganej opinii Zarządu Powiatu w Krakowie, z uwagi na brak udzielenia jej w trybie art. 3 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych potraktowano to jako brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji. O prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania ww. decyzji Starosta Krakowski zawiadomił strony postępowania w drodze obwieszczeń w siedzibie Urzędu Gminy Michałowice (wywieszone dnia [...].01.2009 r.) i Urzędu Gminy Zielonki (wywieszone dnia [...].01.2009 r.) oraz w dodatku lokalnym do gazety Dziennik Polski z dnia [...].01.2009 r. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z tym, że przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem [...] września 2008 r. a wniosek złożono [...] kwietnia 2008 r., organ odwoławczy również stosuje przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązujące w dacie złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi. Po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty Krakowskiego zawiera rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 7 ust. 1 oraz art. 16 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Analizując zarzut dotyczący braku określenia lokalizacji chodnika, poinformowano, że przedmiotem decyzji Starosty Krakowskiego zgodnie z wymogami art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustalenie lokalizacji drogi, tj. określenie linii rozgraniczających teren niezbędny dla obiektów budowlanych, natomiast szczegółowe rozwiązania techniczno-wykonawcze zostaną przedstawione w projekcie budowlanym na etapie pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do kwestii zwiększonej emisji zanieczyszczeń i hałasu oraz innych utrudnień organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.07.1999r. sygn. akt. IV SA 1492/98 w którym stwierdzono, że zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Odnosząc się do kwestii ograniczenia możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości i propozycji poprowadzenia planowanej drogi po innej trasie, zaznaczono, że zarówno organ administracyjny wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, jak również organ odwoławczy działa na podstawie i w granicach wniosku inwestora, oceniając, czy nie pozostaje on w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Tak więc, jeżeli zarządca drogi uznał, że do realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędne jest zajęcie określonych we wniosku nieruchomości i przyjęcie zawartych w nim rozwiązań, to organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie mają podstaw ingerować w zakres wniosku inwestora. W odniesieniu do zarzutu o nieuwzględnieniu walorów przyrodniczych i krajobrazowych w zaskarżanej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w powyższym zakresie, bowiem zgodnie z jej treścią teren planowanej-inwestycji nie znajduje się w obszarze podlegającym ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli B. K., R. D., i inni. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2a ust. 2, art. 7 i ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi na obszarze dwóch gmin i mającej pozostawać w zarządzie dwóch gmin po wszczęciu postępowania na wniosek jednej tylko gminy. Zarzucono nadto naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego i rzetelnego zbadania zarzutów, jakie skarżący stawiali rozstrzygnięciu organu l instancji, a w szczególności na nie ustaleniu czy ingerencja w prawo własności dokonana wskutek ustalenia lokalizacji spełnia konstytucyjne wymogi dopuszczalności ingerencji w prawa jednostki. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji drogi publicznej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi wydana została na wniosek Gminy Zielonki i tylko Gmina Zielonki jest jej adresatem, co oznacza, że wydzielane pod drogę nieruchomości znajdujące się na terenie gminy Michałowice (jak i planowana na nich droga) miały by stać się własnością Gminy Zielonki. Takie rozstrzygniecie w ocenie skarżących narusza przepisy o drogach publicznych, a także przepis art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – zgodnie z którym niniejsze postępowanie powinno toczyć się z wniosku właściwego zarządcy drogi. Skarżący zarzucili także naruszenie Konstytucji twierdząc, że nie może być mowy o zgodności z Konstytucją RP w sytuacji gdy proponowane przez inwestora rozwiązania naruszają prawo jednostki w sposób zabroniony przez Konstytucję. Zdaniem skarżących obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie kontroli instancyjnej decyzji w oparciu o przestrzeganie w jej treści konstytucyjnych zasad proporcjonalności. Obowiązkiem organów administracji było zbadać zasadność poświęcania chronionych prawem uprawnień jednostki dla publicznego celu jakim jest budowa drogi. Skarżący podnieśli także, że wskutek zlokalizowania drogi objętej wnioskiem, znikną wszystkie dotychczasowe walory zabudowy jednorodzinnej. Organ zaniechał ustalenia jakie są interesy osób trzecich oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, związane z realizacją drogi. Skargę na powyższą decyzję złożył także W. D. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 4, art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 6 i art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza prawo własności i znacząco wpływa na sposób użytkowania przez niego działki. Skarżący zarzucił także, że zarówno Starosta jaki i Wojewoda nie przeprowadzili szczegółowego postępowania dowodowego w ramach swoich postępowań, a także bezkrytycznie przyjęli za prawdziwe twierdzenia wnioskodawcy. W odpowiedzi na złożone skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W uzasadnieniu orzeczenia w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do 9 września 2008 r. Przepis art. 2 ust 1 tejże ustawy (uchylony z dniem 10 września 2008 r.) stanowił, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione było zatem od złożenia stosownego wniosku o treści określonej w art. 5 ust 1 ustawy przez podmiot będący zarządcą drogi. Kwestia zarządu drogami publicznymi uregulowana jest w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd wskazał, że w stosunku do dróg gminnych wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej winien złożyć właściwy zarządca drogi tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta - gminy przez które przyszła droga ma przebiegać. Jest to o tyle istotne, że na mocy samej decyzji lokalizacyjnej zawierającej projekt podziału nieruchomości - na podstawie art. 12 ust 4 pkt 2 ustawy – nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się z mocy prawa własnością tych gmin. Niniejsza sprawa dotyczy decyzji lokalizacyjnej drogi leżącej w obrębie dwóch gmin, mianowicie Gminy Zielonki i Gminy Michałowice. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sytuacji takiej tj. kiedy droga ma przebiegać przez terytorium więcej niż jednej gminy, wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinien być złożony przez zarządcę drogi – wójta gminy któremu zarząd dogi został powierzony na mocy porozumienia o którym mowa w art. 19 ust 4 ustawy o drogach. Zdaniem sądu dopuszczalne także byłoby złożenie odrębnych wniosków przez wójtów gmin, przez które droga ma przebiegać, aczkolwiek w sytuacji takiej, zdaniem sądu, właściwy organ powinien wydać odrębne decyzje lokalizacyjne w stosunku do poszczególnych odcinków drogi w obrębie każdej z gminy, gdyż postępowanie dotyczyło by więcej niż jednego wniosku. Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut podnoszony w skardze, iż wymogu o którym mowa wyżej nie spełniło przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne. Wniosek o wydanie decyzji o lokalizację drogi gminnej mającej przebiegać przez obszar dwóch gmin – Gminy Zielonki i Gminy Michałowice w dniu 1 kwietnia 2008 r. złożył pełnomocnik ustanowiony w sprawie jedynie przez Wójta Gminy Zielonki P. Z. Stosownego wniosku nie złożył natomiast Wójt Gminy Michałowice. Początkowo organ I instancji wadliwość tą dostrzegł i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków w tym przedmiocie (wezwanie z 6 maja 2006 r.). Pomimo nieuzupełnienia braków wniosku w tym zakresie, organ I instancji wydał decyzję lokalizacyjną, uchyloną następnie przez organ II instancji, między innymi z tego właśnie powodu tj. braku wniosku Wójta Gminy Michałowice. W aktach sprawy zalega pismo oznaczone jako "Protokół przyjęcia strony w sprawie zgłoszenia skargi/wniosku", sporządzony (jak przyjmują organy) w dalszym etapie postępowania tj. po wydaniu decyzji kasacyjnej z 28 października 2008 r. Protokół ten sporządzony odręcznym pismem, z którego wynika, iż 16 grudnia 2008 r. zgłosił się pełnomocnik ...., który precyzuje złożony wniosek o wydanie decyzji ULD w ten sposób ...., że inwestorem jest Wójt Gminy Michałowice i Wójt Gminy Zielonki. Zdaniem organów administracji w ten sposób pełnomocnik Wójta Gminy Zielonki P.Z., który przedłożył także pełnomocnictwo udzielone mu przez Wójta Gminy Michałowice (jako załącznik do protokołu) uzupełnił w sposób prawidłowy braki wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, co dało podstawę do wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ I instancji, utrzymanej w mocy w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji budzi sama forma "protokołu". Sporządzony pismem odręcznym, miejscami nieczytelnym, nie wskazuje osoby która protokół ten sporządzała (zawiera tylko parafkę osoby przyjmującej – jak należy mniemać sporządzającej protokół), nie wskazuje też organu który przyjmuje oświadczenie, ani nawet imienia i nazwiska pełnomocnika który się stawił by "sprecyzować wniosek" oraz nie określa pełnomocnikiem jakiego podmiotu jest osoba stająca. Wszystkich tych elementów można się jedynie domyślać, z wyjątkiem danych personalnych osoby sporządzającej protokół. Sąd wskazał, że gdyby nawet przyjąć, iż przed organem I instancji którym jest Starosta Krakowski, w dniu 16 grudnia 2008 r. stanął P. Z., który przedkładając stosowne pełnomocnictwo udzielone mu przez Wójta Gminy Michałowice sprecyzował wniosek z dnia 1 kwietnia 2008 r. o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji drogi przebiegającej przez terytorium Gminy Michałowice i Gminy Zielonki, to i tak takie sprecyzowanie wniosku byłoby wadliwe. Wniosek o ustalenie lokalizacji drogi musi bowiem spełniać wymogi określone przepisem art. 5 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, których w sposób oczywisty nie spełnia "sprecyzowanie wniosku" zawarte w protokole. Stwierdzić przy tym należy, iż brak podstaw by sąd w trakcie kontroli legalności decyzji lokalizacyjnej, mógł przyjąć, że protokół zalegający w aktach administracyjnych miał treść jakiej dopatrują się organy administracji. Także pełnomocnictwo złożone w aktach administracyjnych (k. 191) budzi poważne wątpliwości sądu. Pismo to wystawione w Zielonkach 11 grudnia 2007 r. udziela pełnomocnictwa P. Z. do występowania w sprawie załatwiania formalności związanych z budową drogi gminnej w miejscowości Bibice i Bosutów - gmina Zielonki oraz Michalowice - przedłużenie ulicy [...]. Pismo to podpisane jest przez Wójta Gminy Antoniego Rumiana. Z treści pisma nie wynika Wójtem jakiej Gminy jest A. R. Skoro jak zakładają organy, pismo to pochodzi od Wójta Gminy Michałowice (aczkolwiek nie wynika to z jego treści) to dlaczego zostało wystawione w Zielonkach. W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że do protokołu nie zostało złożone porozumienie w sprawie ustanowienia zarządcy drogi o którym mowa w art. 19 ust 4 ustawy o drogach publicznych, które jest wymagane, by przyjąć, iż jeden wniosek może dotyczyć ustalenia lokalizacji drogi przebiegającej przez więcej niż jedną gminę. Ponadto nawet w "protokole" osoba stająca i składająca oświadczenie którą – jak przyjmują organy – jest P. Z., nie precyzuje, że wniosek o ustalenie lokalizacji drogi który został złożony w dniu 1 kwietnia 2008 r. pochodzi także od zarządcy odcinka drogi mającej przebiegać przez Gminę Michałowice tj. od Wójta Gminy Michałowice, ale że inwestorem jest wójt Gminy Michałowice. Jeszcze raz przypomnieć należy, iż wniosek o ustalenie lokalizacji drogi składa zarządca drogi, a nie inwestor. Zasadnym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest także zarzut wadliwości decyzji organu I instancji w zakresie uchybienia ustawowemu wymogowi zawartemu w przepisie art. 7 ust 1 pkt 4, który stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności: wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zobowiązane przez ustawodawcę do zawarcia w treści decyzji lokalizacyjnej wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zobowiązuje organ do ustalenia jakie są te wymagania i kogo one dotyczą. Zastępowanie tych ustaleń zapisami o umożliwieniu dostępu do drogi publicznej i infrastruktury technicznej, pomijając kwestię nie wskazania komu na etapie projektowania ma być ten dostęp zapewniony, w sposób oczywisty nie spełnia wymagań określonych w ustawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy Zielonki zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80 poz. 721 z 2003 r. ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 kwietnia 2008 r. - złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2008 nr 154 poz. 958) przez błędną wykładnię, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wskutek złożenia dwóch wniosków Gminy Zielonki oraz Gminy Michałowice koniecznym jest wydanie dwóch odrębnych decyzji lokalizacyjnych dla każdego z wnioskodawców, w sytuacji, gdy wnioski zarówno Gminy Zielonki, jak i Gminy Michałowice dotyczyły tej samej drogi o charakterze międzygminnym, przebiegającej przez Gminę Zielonki i Gminę Michałowice, 2. naruszenie prawa materialnego - art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 kwietnia 2008 r. - złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2008 nr 154 poz. 958) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że zapisy decyzji organu I instancji o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia 20 kwietnia 2009 r. nie wskazują żadnych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w sytuacji, gdy dopiero na etapie wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej możliwym będzie szczegółowe określenie tych wymagań. 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że: a) protokół z dnia 16 grudnia 2008 r., którym pełnomocnik P. Z. zmodyfikował wniosek o ustalenie lokalizacji drogi, budzi poważne wątpliwości Sądu I instancji, w sytuacji, gdy protokół ten spełnia wymagania określone w art. 68 § 1 k.p.a., i w sposób jednoznaczny wynika z niego, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację drogi ulega zmianie poprzez wskazanie jako wnioskodawców Gminę Zielonki i Gminę Michałowice, b) Wójt Gminy Michałowice nie złożył w sposób prawidłowy wniosku o wydanie decyzji o lokalizację drogi gminnej, w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 16 grudnia 2008 r., zgodnie z którym został zmodyfikowany pierwotny wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji drogi gminnej poprzez wskazanie jako wnioskodawców Gminę Zielonki oraz Gminę Michałowice, zaś wniosek pierwotnie złożony przez Gminę Zielonki spełnia wymagania art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80 poz. 721 z 2003 r. ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 kwietnia 2008 r. zarówno dla wniosku Gminy Zielonki, jak i Gminy Michałowice; c) istnieją poważne wątpliwości, co do wiarygodności pełnomocnictwa złożonego w aktach sprawy pod kartą nr 191, w sytuacji, gdy Wójt Gminy Michałowice nigdy nie zakwestionował działania pełnomocnika P. Z. w jego imieniu, a wątpliwości Sądu I instancji opierają się o okoliczność, że pełnomocnictwo zostało wystawione w Zielonkach. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli: W. D., B.K. i E. G., a także R. D. W. D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. O oddalenie skargi kasacyjnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły również B. K. oraz E. G., a także R. D., wnosząc ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia 16 grudnia 2008 roku można było zakwalifikować jako wniosek o ustalenie lokalizacji drogi. Gdyby nawet Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości co do zamiaru stron, czy też w zakresie treści tak złożonego wniosku, winien był wdrożyć procedurę uregulowaną art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe. Podkreślenia wymaga, że ewentualne wyjaśnienie zarówno kwestii posiadania umocowania do reprezentowania strony, jak i zamiaru strony wynikającego z samego wniosku nie powinny rodzić zbytnich trudności i prowadzić do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przechodząc do kolejnego z zarzutów natury procesowej, podnieść należy, że rację miał skarżący kasacyjnie, iż błędna jest wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 kwietnia 2008 r. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw polegająca na przyjęciu, że wskutek złożenia dwóch wniosków Gminy Zielonki oraz Gminy Michałowice, koniecznym jest wydanie dwóch odrębnych decyzji lokalizacyjnych dla każdego z wnioskodawców. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wydanie przez organ administracji publicznej decyzji obejmującej swym zakresem lokalizację drogi gminnej na obszarze nawet kilku gmin nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi normami prawnymi, nawet wówczas gdy podstawą wydania decyzji były wnioski odrębne dla każdej z gmin, jeżeli tylko tak wydana decyzja uwzględni przebieg drogi wnioskowany przez strony. Zasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że zapisy decyzji organu I instancji o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia 20 kwietnia 2009 r. nie wskazują żadnych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich z uwagi na charakter takiej decyzji, co do zasady powinno mieć charakter ogólny. Uszczegółowienie tych wymagań następuje, bądź to w kolejnych etapach postępowania dotyczącego tejże inwestycji drogowej, bądź też w sytuacji gdy organ ustali, że określona lokalizacja narusza takie interesy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.