II OSK 1659/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia WSA del. Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/09 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1650/09, oddalił skargę H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i przyznał ze swoich środków budżetowych na rzecz pełnomocnika skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], odmówił nałożenia na T. T. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku garażowego położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. w T. Następnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. H. P. pismem z dnia 18 lipca 2008r. wystąpił do GINB o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. GINB stwierdził, że decyzja MWINB nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), w szczególności nie można jej zarzucić, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w stosunku do przedmiotowego budynku, który został wybudowany z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...]. Istotne odstąpienie polegało na wykonaniu przedmiotowego garażu o wymiarach 3,70 x 6,30 x 3,40 m zamiast projektowanych 4,00 x 6,58 x 3,40 m. Organy zasadnie ustaliły, że odstępstwa te nie uchybiają warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane, określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym inwentaryzacji powykonawczej posadowienia garażu na gruncie oraz projekcie zamiennym budynku garażowego. GINB stwierdził, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie. Odnośnie natomiast zarzutów podniesionych we wniosku organ stwierdził, że rozstrzygnięcie (sentencja) zawarte w skarżonej decyzji MWINB jest zgodne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś błędne jest stanowisko skarżącego, iż przepis ten dopuszcza możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pod warunkiem, że najpierw zostanie zastosowana procedura uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenia co do istoty sprawy. Co do zarzutu, że lokalizacja budynku garażowego narusza normę prawną określoną w § 12 ust. 6 i 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ wskazał, że dokonane przez inwestora odstępstwo od pozwolenia na budowę nie dotyczyło usytuowania spornego budynku na działce na działce nr [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę spornego obiektu zezwalała na jego usytuowanie bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...] i [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r., podtrzymując w uzasadnieniu wcześniej prezentowaną argumentację. W skardze na powyższą decyzję H. P. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że decyzja o pozwoleniu na budowę garażu na działce nr [...] została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego art. 156 ust 1 pkt 2 k.p.a., w związku z naruszeniem następujących przepisów: art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wymagającego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] pod budowę budynku garażowego; § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.; art. 9 ust 1 Prawa budowlanego umożliwiającego usytuowanie garażu w bryle budynku mieszkalnego o zabudowie bliźniaczej zgodnie z założeniami projektowymi po obu stronach budynku mieszkalnego. Skarżący podniósł ponadto, że w wyniku decyzji dopuszczających budowę garażu w granicy doszło do utraty pierwotnej wartości jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest obarczona żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności w świetle dyspozycji przepisu art. 156 k.p.a. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że ww. odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2004 r. nie uchybiają warunkom technicznym określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ustalenia te potwierdza inwentaryzacja powykonawcza posadowienia garażu na gruncie oraz projekt zamienny budynku garażowego. Sąd podzielił także stanowisko GINB, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do zgodnego z przepisami prawa umorzenia postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, bowiem jego ingerencja w trybie przepisu art. 51 Prawa budowlanego stała się bezprzedmiotowa. Zarzuty skarżącego natomiast, zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i w skardze, pozostają bez wpływu na powyższą ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Zdaniem Sądu w decyzji zasadnie powołano przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że dokonane przez inwestora odstępstwo od pozwolenia na budowę nie dotyczyło usytuowania spornego budynku na działce nr [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę tego obiektu zezwalała na jego usytuowanie bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...] i [...]. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie podlegała decyzja pozwolenia na budowę, zatem formułowane wobec niej zarzuty pozostają poza sądową kontrolą. Skargą kasacyjną H. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie, podczas gdy mając na uwadze stan faktyczny sprawy winny one być przez Sąd zastosowane a ich właściwe zastosowanie winno prowadzić do uchylenia decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, iż decyzja MWINB z dnia [...] marca 2008 r. została wydana zgodnie z przepisami prawa. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z art. 156 § 1 k.p.a., który jako jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienia rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego do rażącego naruszenia prawa doszło przez niezastosowanie przez organy administracyjne i Sąd do stanu faktycznego sprawy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracyjne orzekające w sprawie w swoich decyzjach jednoznacznie stwierdzają, że budynek garażowy został wybudowany z istotnym naruszeniem warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazując, że w takiej sytuacji winien znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie MWINB swoją decyzją odmówił nałożenia takiego obowiązku na T. T. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. takie niezastosowanie przepisu prawa (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) było rażącym naruszeniem prawa i jest podstawą do unieważnienia ww. decyzji oraz decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2009 r. Skarżący podniósł ponadto, że dziwi stanowisko Sądu, iż budynek garażowy jest wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta T. zezwalająca na budowę z dnia [...] stycznia 2004 r. została przez niego uchylona decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie. Na wstępie należy przypomnieć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2009 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niniejsza sprawa była więc rozpatrywana w postępowaniu nieważnościowym, zatem przedmiotem oceny mogły być wyłącznie przesłanki nieważności z art. 156 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Sąd I instancji prawidłowo ocenili, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie zachodziły. Wbrew zarzutom kasacji organy prowadziły postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdziły jednak, iż przedmiotowy garaż, który faktycznie został wybudowany z odstępstwami od decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2004 r. (kubatura obiektu mniejsza niż projektowana), nie naruszał warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela ww. pogląd. Ponadto sam skarżący w istocie tego ustalenia nie kwestionował, skupiając się jedynie na fakcie wybudowania przedmiotowego obiektu o innych (mniejszych) wymiarach niż wskazano w projekcie i podnosząc, że w związku z tym organ winien nałożyć na inwestora obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec takich ustaleń organów słusznie natomiast uznano, iż brak jest podstaw do nałożenia na inwestora tego obowiązku, tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sądu I instancji, iż w tych okolicznościach doszło do zgodnego z przepisami umorzenia postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, gdyż jego ingerencja w trybie przepisu art. 51 Prawa budowlanego stała się bezprzedmiotowa. Nieuzasadnione jest więc twierdzenie, że w takiej sytuacji umorzenie postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, stanowiło naruszenie tego przepisu, a już na pewno jego rażące naruszenie o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa stanowi bowiem kwalifikowaną postać naruszenia prawa i decydują o nim takie przesłanki jak oczywistość tego naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jest widoczna poprzez zestawienie treści decyzji z ustalonym stanem faktycznym i prawnym sprawy. Ponadto rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Niewątpliwie w niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zaistniały, co wykazano powyżej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie.