II SA/Op 415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. Ż. – L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga L. Ż.-L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia [...], nr [...], znak [...], którą nakazano skarżącej rozbiórkę zabudowanej przyczepy kempingowej, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło następujące postępowanie: W dniu 18 marca 2009r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim wpłynęło pismo informujące o wybudowaniu na działkach o nr ewid. A i B w miejscowości [...] obiektów budowlanych bez wymaganych pozwoleń. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zabudowań zlokalizowanych na działkach nr A, B, których inwestorem była L. Ż.-L. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu 24 marca 2009 r., przeprowadzono oględziny nieruchomości, w wyniku których stwierdzono istnienie 12 obiektów, w tym m.in. opisanego w pkt 10 protokołu kontroli obiektu drewnianego, który stanowi zabudowaną przyczepę kempingową o długości 8,56m, szerokości 3,39m i wysokości 3,42m, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, posadowionego na kostce brukowej. W trakcie przesłuchania w dniu 9 czerwca 2009 r. inwestorka oświadczyła, że m.in. w/w obiekt powstał jesienią 2008 r. i na jego budowę nie posiada pozwolenia ani zgłoszenia. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów sołectwa [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia 2 kwietnia 1997r., Nr [...], wynika, że działki o nr ewid. A i B oznaczone są symbolem – RP, to jest teren upraw polowych. Decyzją z dnia [...], opartą o przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim nakazał rozbiórkę zabudowanej przyczepy kempingowej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wywiódł, że powyższy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Tymczasowy obiekt budowlany mieści się w pojęciu zarówno budynku, budowli, jak i obiektu małej architektury, posiadającego dodatkowe szczególne cechy. Argumentował organ, że obiekty budowlane tego typu podlegają regulacjom Prawa budowlanego, a to w zależności od charakteru danej zabudowy. W przedmiotowym przypadku charakter zabudowy przyczepy kempingowej oraz jej funkcja w terenie, na którym jest usytuowana wskazują na to, że jest to obiekt, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Inwestorka w dacie posadowiania przyczepy nie legitymowała się pozwoleniem na budowę. Posadowienie zaś przedmiotowej przyczepy oraz jej zabudowa konstrukcją drewnianą w warunkach samowoli powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Wskazywał dalej organ, że legalizacja tego obiektu nie jest możliwa, gdyż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] nie dopuszczają lokalizacji na działkach o nr ewid. A i B położonych przy ulicy [...] tego typu obiektów, gdyż grunty te oznaczone są symbolem planu RP i stanowią tereny upraw polowych. W § 7 ust. 2 planu na tych terenach "dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, parkingów, wewnętrznych ulic, dojazdów niezbędnych dla obszarów związanych z funkcjonowaniem tych obszarów urządzeń rekreacyjnych i zieleni urządzonej". Według organu, powyższy zapis nie dopuszcza lokalizacji na przedmiotowych działkach możliwości posadowienia zabudowanej przyczepy, co oznacza, że została ona wykonana w warunkach samowoli budowlanej i podlega reżimowi z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec zatem stwierdzonej niezgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie musi wydawać postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie będzie mógł przedłożyć dokumentów umożliwiających legalizację obiektu. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się L. Ż.-L., zarzucając we wniesionym odwołaniu, że nie jest ona zgodna z jej oczekiwaniami. Odwołująca podała jednocześnie, że jest w trakcie załatwiania formalności dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów, co pozwoli jej na uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę oraz, że zgodnie z deklaracją Burmistrza [...] jej wniosek rozpatrzony zostanie w kolejnej edycji zmian planistycznych zaplanowanych na rok 2009. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że wykonany przez odwołującą obiekt budowlany podlega rygorom Prawa budowlanego. Powołując się na przepis art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 6 oraz art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że zabudowana przyczepa kempingowa winna zostać zaliczona do tymczasowych obiektów budowlanych, a wykonane roboty budowlane nie podlegały zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu. W dalszej części organ przytaczając brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, że dla terenu, na którym zlokalizowana została zabudowana przyczepa kempingowa istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a grunty oznaczone są symbolem RP, to jest teren upraw polowych. Z powyższego wynika, że sporna inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stanowi zarazem sieci i infrastruktury technicznej, parkingów, wewnętrznych ulic, dojazdów, niezbędnych dla obszarów związanych z funkcjonowaniem tych obszarów, urządzeń rekreacyjnych i zieleni urządzonej, gdyż jest przede wszystkim obiektem budowlanym. Sprzeczność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istniejąca w dacie orzekania przesądzała o braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co uprawniało organ odwoławczy do wydania nakazu jego rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał końcowo, że organy nadzoru budowlanego podejmują decyzje na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania i nie mogą swych rozstrzygnięć uzależniać od stanów przyszłych i niepewnych, jakim jest ewentualna zamiana planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu L. Ż.-L. W wywodach skargi skarżąca przedstawiła szczegółowo działania, jakie podejmowała w celu przekwalifikowania działek o nr ewid. A i B z rolniczych na nierolnicze. Wskazywała, że jeszcze przed nabyciem przez nią nieruchomości, co nastąpiło w dniu 10 sierpnia 2006 r., poprzedni właściciel złożył wniosek o zmianę w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], które to Studium zatwierdzone zostało w dniu 19 czerwca 2007r. i powyższe działki zostały oznaczone w nim symbolem MN/UG – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (usługi gastronomii), które to ustalenia - w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - są wiążące dla organów gmin przy ustalaniu planów miejscowych. Poza tym podała, że w dniu 28 marca 2008 r. otrzymała z Urzędu Miejskiego w [...] wypis z planu z zamieszczoną informacją, że "plan nie ustala zakazu zabudowy". Wyjaśniła, że mając na względzie zapisy Studium oraz brak informacji od urzędników była przekonana, że dopełniła wszelkich formalności pozwalających na przekwalifikowanie jej gruntów. Poza tym podała, że ponowny wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów w planie złożyła w dniu 23 kwietnia 2009r., natomiast w dniu 19 grudnia 2008r. - wniosek o pozwolenie na budowę budynków gospodarczych, a w dniu 22 stycznia 2009r. dokonała zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia budowy budynku gospodarczego. Złożyła ponadto wniosek o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych. W dalszej części skargi, powołując przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczący obiektów małej architektury wywiodła, że za takie uważała obiekty znajdujące się na jej terenie, w tym zabudowaną przyczepę, czy też wiatę drewnianą dla ochrony wartościowego drewna. Ponadto podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada, iż na terenach rolnych dopuszcza się lokalizację urządzeń rekreacyjnych, a za takie uważa obiekty posadowione na jej działkach. Wniosła o wstrzymanie wykonania nakazu rozbiórki spornych obiektów, które mają służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców gminy oraz turystów. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że sporny obiekt mieści się w przewidzianej planem funkcji terenu jako urządzenie rekreacyjne, gdyż przedmiotem postępowania była samowolna budowa obiektu budowlanego, a nie takiego urządzenia, które musi spełniać zupełnie inne wymogi niż rzeczony obiekt. Z uwagi na zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej związaną z terminami rozpraw, Sąd nie rozpoznał wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przewidziane w powyższym przepisie ustawy ustrojowej kryterium legalności dokonywanej przez sąd kontroli, umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego - na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarówno rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), jak i dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei z istoty kontroli wynika, że zasadność skarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...]., która to decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu i zakończonym decyzją opartą o przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 w/w ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt stanowi zabudowaną przyczepę kempingową o długości 8,56m, szerokości 3,39m i wysokości 3,42m, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, który posadowiony jest na kostce brukowej. Na wykonanie tego obiektu skarżąca nie posiada pozwolenia ani zgłoszenia, co w sposób jednoznaczny wynika z oświadczeń i pism skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego, a także z wywodów skargi. Na wstępie należy stwierdzić, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ustanawiają generalną zasadę zgodnie z którą budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątki od tej zasady zawarte zostały w przepisach art. 29 i 30 ustawy. Przepisy te umożliwiają wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Art. 28 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że: "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Podkreślić należy nadto, że wyjątki zawarte w art. 29 do art. 30 ustawy stanowią listę zamkniętą. Są one taksatywnie wyliczone, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy roboty budowlane to roboty polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego przepisu wynika zatem, że inwestor zamierzając prowadzić roboty budowlane, winien wziąć pod uwagę nie tylko treść art. 28 omawianej ustawy, ale także przepisy art. 29 i art. 30, aby ustalić jakie czynności urzędowe należy podjąć przed ich rozpoczęciem. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Stosownie, zatem do przytoczonego wyżej przepisu czasowe posadowienie na kostce brukowej przyczepy kempingowej przez okres krótszy niż 120 dni wymagałoby zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast posadowienia przyczepy kempingowej na kostce brukowej, jej zabudowanie drewnem oraz wykonanie nad nią dachu dwuspadowego o konstrukcji drewnianej i pozostawienie jej na czas dłuższy niż 120 dni nie podlega wyjątkowi z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, a tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, jednak nierozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008r, sygn. akt II SA/Po 121/08; LEX nr 510201). Stwierdzić należy również, że skarżąca nie wskazywała w toku postępowania, że zabudowana przyczepa kempingowa miałby być jedynie tymczasowo posadowiona na tym terenie, a charakter zabudowy przyczepy kempingowej oraz jej funkcja, pomimo parametrów technicznych, wskazują, że jest to w istocie obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. O możliwości zaliczenia obiektu tymczasowego do obiektów w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie może decydować tylko i wyłącznie zamiar przyszłego wykorzystania tego obiektu lecz rzeczywisty sposób jego wykorzystania oraz przeznaczenie, które w tym konkretnym przypadku wskazuje, że stanowi on w istocie obiekt "stały", który nie będzie przemieszczany, ani w okresie krótszym niż 120 dni rozebrany. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że zabudowanie przyczepy kempingowej i pozostawienie jej na czas dłuższy niż 120 dni nastąpiło bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czyli w ramach samowoli budowlanej. W nawiązaniu do powyższej konkluzji wskazać należy na wynikającą z art. 48 ust. 2 ustawy zasadę, według której obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają zalegalizowaniu o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku jego braku - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z powyższego uregulowania wynika zatem, że jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Zasadnie, zatem organy rozważyły kwestię legalizacji dokonanej przez skarżącą samowoli budowlanej w kontekście art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oceniając tę kwestię organy prawidłowo ustaliły, że działki skarżącej o numerach A i B w [...] położone są na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych obszarów w sołectwach [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z Nr [...] z dnia 2 kwietnia 1997 r., ogłoszonym w sposób przewidziany prawem w promulgatorze (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 18, poz. 105 z dnia 9 lipca 1997 r.) i znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RP, oznaczającym tereny upraw polowych. W § 7 ust. 2 omawianej uchwały zawarty został zapis dopuszczający na tych terenach "lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, parkingów, wewnętrznych ulic, dojazdów niezbędnych dla obszarów związanych z funkcjonowaniem tych obszarów urządzeń rekreacyjnych i zieleni urządzonej". Powyższy zapis odczytywać należy w ten sposób, że poza podstawową funkcją obszaru, możliwe jest sytuowanie na nim wskazanych rodzajów obiektów i urządzeń. Do takich obiektów nie należy zabudowana przyczepa kempingowa, gdyż nie służy podstawowej funkcji terenu, a to uprawom polowym. Z tego względu jej posadowienie na terenie objętym symbolem RP miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za sprzeczne z ustaleniami tego planu, co wyklucza możliwość legalizacji obiektu w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentacji skarżącej dodać należy, że organy administracji zobligowane są stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie rozstrzygania. Do takich przepisów należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego i z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze Gminy [...]. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jego ustalenia są wprawdzie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jednak studium nie posiada waloru prawa miejscowego, o czym stanowią wprost uregulowania zawarte w ust. 4 i 5 ostatnio powołanego przepisu. Ponadto, jak wskazano na wstępie, badanie przez Sąd zaskarżonej decyzji odbywa się w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji, a nie stan hipotetyczny. Przyszłe zdarzenia, w tym wynikająca z zapisów studium zagospodarowania przestrzennego potencjalna możliwość innego przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego, jaki w przyszłości może zostać uchwalony na podstawie studium, nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosku o zgodności inwestycji z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym wszak odmienne przeznaczenie działek skarżącej. Zasadnie, zatem organy nadzoru budowlanego oceniły, że obiekt narusza postanowienia obowiązującego planu miejscowego, wobec czego nie jest możliwa jego legalizacja i orzekły nakaz jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, który nakazuje właściwemu organowi orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.