II GSK 230/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. - "M." w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 570/09 w sprawie ze skargi B. M. - "M." w Z. na negatywny wynik procedury odwoławczej Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania w sprawie protestu dotyczącego odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...], 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz B .M. - "M." w Z. 620 (sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 570/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę B. M. "M." w Z. na negatywny wynik procedury odwoławczej Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 z następującym uzasadnieniem. B. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "M." w Z., złożył do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B., pełniącego rolę Instytucji Wdrażającej, wniosek o dofinansowanie projektu: "[...]" w ramach konkursu "Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych oraz doradztwa dla przedsiębiorstw" (Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007–2013). W piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Instytucja Wdrażająca poinformowała skarżącego, że wniosek został negatywnie rozpatrzony przez Komisję Oceny Projektów. W końcowej ocenie otrzymał 58 punktów, nie spełniając wymogu zdobycia minimum 60 punktów w ocenie ogólnej oraz minimum 60% punktów w poszczególnych pozycjach wniosku o dofinansowanie. Tym samym projekt nie został rekomendowany do dofinansowania. Zgodnie z pouczeniem skarżący złożył protest, który pismem z dnia [...] października 2009 r. został negatywnie rozpatrzony przez Instytucję Wdrażającą. Po przeprowadzonej weryfikacji dokumentów organ stwierdził, że sprawdzenie zgodności złożonego wniosku o dofinansowanie z obowiązującymi kryteriami wyborów projektu zostało przeprowadzone w sposób właściwy oraz zgodnie z procedurami regulującymi proces oceny wniosków. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] (Zarząd Województwa) poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu odwołania. Zarząd Województwa po przeprowadzonej analizie zebranych informacji i dokumentacji konkursowej stwierdził, że sprawdzanie zgodności złożonego wniosku o dofinansowanie z obowiązującymi kryteriami wyboru projektu oraz procedura odwoławcza zostały przeprowadzone w sposób właściwy i nie doszło do naruszenia procedur mogących wpłynąć na bezstronność i prawidłowość oceny. W ocenie organu stwierdzone uchybienia dotyczące użycia w rozstrzygnięciu protestu niewłaściwego sformułowania, braku odniesienia się przez instytucję rozpatrującą protest do jednego z postawionych w proteście zarzutów oraz nieuwzględnienia przez członków Komisji Oceny Projektów informacji odnośnie zrealizowanych przez stronę projektów nie wpływa na zasadność dokonanej oceny. Instytucja Pośrednicząca podtrzymała oceny szczegółowe projektu w punktach dotyczących jego celu (pkt 3.1), grup docelowych (pkt 3.2), działań (pkt 3.3), rezultatów i produktów (pkt 3.4), potencjału projektodawcy i sposobów zarządzania projektem (pkt 3.5), a także wydatków projektu (pkt IV). Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę B. M. "M." w Z. na powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że istota sporu dotyczy stwierdzenia, czy wniosek skarżącego o dofinansowanie projektu został prawidłowo oceniony w procedurze wyłaniania projektów rekomendowanych do dofinansowania w ramach konkursu "Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych oraz doradztwa dla przedsiębiorstw" (Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007–2013). Podstawowe zasady wydawania tego typu rozstrzygnięć, a także możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, określone zostały w przepisach ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712). W ocenie Sądu I instancji, sądy administracyjne rozpoznając tego typu sprawy nie mogą zastępować instytucji odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych w ocenianiu wniosku o dofinansowanie, bowiem jest to zadanie właściwej instytucji. Sąd administracyjny może i powinien skontrolować zgodność tej oceny z prawem. Na potwierdzenie tego stanowiska Sąd wskazał treść art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, że sąd po rozpatrzeniu tego typu sprawy może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Kontrolując prawidłowość wydanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd winien wziąć pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na przepis art. 31 ust. 1 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, że ocena wniosków o dofinansowanie powinna być rzetelna i bezstronna. Stąd też wyznacznikiem prawidłowości wydanej oceny, obok zachowania wymogów proceduralnych, jest jej rzetelność i bezstronność. Sąd stwierdził, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób, który nie narusza prawa. Ocena ta została wydana w zgodzie z przyjętą w ramach danego programu procedurą wyłaniania projektów do dofinansowania. Zdaniem Sądu, jest też oceną rzetelną i bezstronną. Instytucja Wdrażająca, a później także Instytucja Pośrednicząca, zachowując bezstronność w swym postępowaniu, dokonały pełnej i wszechstronnej analizy celów i założeń zgłoszonego projektu. Skonfrontowały ten projekt z celami i warunkami realizowanego programu i w ramach przyznanych kompetencji wydały swój osąd o jakości tego projektu. Sąd stwierdził, że prawidłowa jest ocena dotycząca obniżenia punktacji wniosku o dofinansowanie w karcie oceny merytorycznej z uwagi na brak informacji dotyczącej czasu i miejsca odbywania szkoleń. Co prawda skarżący wskazał na wymiar godzinowy szkoleń, jednak jak zauważyli eksperci oceniający projekt, działania w ramach tego projektu nie zostały prawidłowo rozłożone w czasie. Racjonalność przyjętych we wniosku rozwiązań skutecznie podważyła w tym przedmiocie Instytucja Wdrażająca w piśmie rozpatrującym złożony protest. Instytucja Pośrednicząca była zatem uprawniona do uznania tych zarzutów za nieuzasadnione, zwłaszcza że oprócz szczegółowego harmonogramu prowadzenia szkoleń, we wniosku wskazać trzeba było również miejsce ich przeprowadzania, na co uwagę zwrócili eksperci w swojej ocenie. Odnośnie zasadności punktacji przyznanej w pkt 3.5c karty oceny merytorycznej, a dotyczącej "sposobu zarządzania projektem (podział obowiązków, personel kluczowy)", Sąd wskazał, że jego zdaniem ocena została podjęta zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 i jest racjonalnie uzasadniona. Sąd nie dostrzegł również nieprawidłowości w ocenie wniosku w zakresie wydatków projektu. Instytucja Pośrednicząca uzasadniła swoje stanowisko, co do racjonalności i efektywności części wydatków. Wątpliwości ekspertów oceniających wniosek wzbudziły zwłaszcza zawyżone wydatki na wynajem sali na spotkania informacyjno-rekrutacyjne oraz wynajem sali szkoleniowej. Racjonalność pewnych wydatków została podważona w punkcie, gdzie wniosek przewidywał obsługę księgową projektu, podczas gdy w kosztach bezpośrednich wskazano również wynagrodzenie księgowej oraz wydatki na wynagrodzenia dla specjalisty ds. ewaluacji, jednocześnie w kosztach ujmując zewnętrzną firmę, która ma opracować raport. W ocenie Sądu, Instytucja Pośrednicząca dokonała właściwej oceny nieprawidłowości wyeksponowanych przez ekspertów. Ponadto eksperci w wymienionym zakresie wystarczająco uzasadnili swoje stanowisko, wskazując na konkretne uchybienia potwierdzające ich zdaniem niezasadność niektórych kosztów. Zdaniem Sądu w ocenie tego kryterium nie może być mowy o braku spójności między opinią a przyznanymi punktami (0 pkt), bowiem z Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 wynika, że "niespełnienie kryterium lub jego częściowe spełnianie jest równoznaczne z przyznaniem mu 0 punktów". Od powyższego wyroku B. M. "M." wniósł skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), w której zaskarżył to orzeczenie w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), a mianowicie artykułu 30c ust. 3 punkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, z następujących powodów: * nie została ona dokonana w sposób rzetelny, czym został naruszony przez instytucje wdrażającą i pośredniczącą art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, * procedura odwoławcza przed Instytucją Pośredniczącą, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości w postępowaniu przed Instytucją Wdrażającą, nie spowodowała zmian w wymiarze punktowym prowadzonej oceny, czym został naruszony art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidujący obowiązkowy środek odwoławczy, który powinien być rzeczywisty, a nie iluzoryczny. Wnoszący skargę kasacyjną podał, że w sprawie pojawiają się takie kryteria, jak: "twardych i miękkich rezultatów" (pkt 3.4), "niezbędność wydatków" (pkt IV a), "racjonalności i efektywności wydatków relacja nakład/rezultat) (pkt IV b), natomiast brak jest ich sprecyzowania w dokumentacji dotyczącej wyboru projektów. Wobec braku jednoznacznego określenia wskazanych kryteriów, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Instytucja Wdrażająca oraz Pośrednicząca, orzekając na ich podstawie w zakresie przyznania wnioskowi o dofinansowanie określonej liczby punktów, opiera się na ocenie zbliżonej w swym charakterze do instytucji uznania administracyjnego. Nie pozwala to jednakże Instytucji Zarządzającej na dowolność w załatwieniu wniosku, bowiem spoczywa na niej ciężar należytego uzasadnienia zajętego stanowiska w przedmiocie przyznania takiej, a nie innej liczby punktów. W niniejszej sprawie instytucje nie wypełniły wymogu należytego uzasadnienia oceny, bowiem w karcie oceny merytorycznej znajdują się oceny przyznane projektowi, które rażą ogólnikowością i brakiem precyzji, w sytuacji gdy wnioskodawca musi znać konkretne zarzuty stanowiące element oceny. Podniesione zarzuty w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uzasadniają zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez Instytucję Wdrażającą jak i Pośredniczącą z powodu niespełnienia wymogu rzetelnej oceny projektów. Ocena dokonana w niniejszym postępowaniu nie spełnia warunku "rzetelności" w następujących punktach 3.2. lit. b) i c); 3.4 lit. a) i b); punktach IV lit. a) i b). Ocena ta wymyka się spod realnej kontroli, skoro jej wynik jest nieprecyzyjny, operuje pojęciami nieostrymi, niezdefiniowanymi. W konsekwencji również sąd administracyjny nie może dokonać prawidłowej kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem, co powinno implikować przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również nieprawidłowości przed Instytucją Pośredniczącą, a dotyczące niezmienienia punktacji w pkt 3.4, pkt 3.5 oraz pkt IV, które stawiają pod znakiem zapytanie sens składania przez beneficjentów środków odwoławczych oraz niweczą gwarancje wynikające z przewidzianej ustawą możliwości wniesienia protestu, tj. możliwość usunięcia błędów, omyłek i innych uchybień popełnionych w toku kontroli wniosku. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną obowiązkiem Instytucji zarządzającej jest nie tylko stworzenie odpowiedniego środka odwoławczego, ale również uregulowanie go w taki sposób, by wnioskodawca mógł rzeczywiście uruchomić kontrolę jej rozstrzygnięć. Stwierdzone nieprawidłowości powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w ocenie projektu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie odnoszą się w istocie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przed Sądem I instancji, a dotyczą oceny stanu faktycznego dokonanej przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. podkreślił, że sprawując funkcję kontrolną nad działalnością instytucji oceniających wnioski o dofinansowanie projektów ze środków Unii Europejskiej nie jest uprawniony do dokonywania oceny tychże wniosków, a tym samym zastępowania instytucji odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że jego rola sprowadza się do kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny wniosku. Z tym stanowiskiem należy się w części zgodzić, albowiem znajduje ono potwierdzenie w art. 30c ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 – zwanej dalej u.z.p.p.r.) przewidującym określone rozstrzygnięcia. Niemniej jednak sąd administracyjny dokonuje oceny wniosku o dofinansowanie poprzez kontrolę procedury odwoławczej, wywołanej negatywną oceną projektu, która to procedura może doprowadzić do merytorycznej zmiany oceny projektu prowadzącej nawet do podpisania umowy o dofinansowanie. Jak słusznie dostrzega Sąd I instancji, ocena wniosków o dofinansowanie powinna być rzetelna i bezstronna (art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.) oraz respektować wymogi proceduralne. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ocena projektu skarżącego "[...]" w ramach konkursu "Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych oraz doradztwa dla przedsiębiorstw" (Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007–2013) przeprowadzona została zgodnie z prawem, tj. zgodnie z procedurą przy zachowaniu rzetelności i bezstronności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. B. M. poinformowany został o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie realizacji przedstawionego projektu, w związku z czym zgodnie z pouczeniem złożył protest, wskazując szczegółowe zarzuty w odniesieniu do poszczególnych punktów oceny wraz z ich uzasadnieniem. Wymagania i tryb rozpatrywania protestu w ramach procedury odwoławczej określony został w dokumencie "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – Procedura odwoławcza". Protest ma na celu ponowne sprawdzenie zgodności wniosku z przyjętymi kryteriami i procedurami, przy czym należy podkreślić, że instytucja rozpatrująca protest jest związana jego zakresem. Instytucja rozpatrująca protest, w tym wypadku Wojewódzki Urząd Pracy w B. mógł: 1) rozpatrzyć protest pozytywnie, 2) rozpatrzyć protest negatywnie. W przypadku negatywnego rozpatrzenie protestu wnioskodawcy służyło prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (a nie odwołanie, jak błędnie pouczono stronę), którego tryb składania i rozpoznania został określony w dokumencie "Zasady dokonywania wyboru projektów... 6.11. Procedura odwoławcza str. 36 i n.). Z powyższego dokumentu wynika, że rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może nastąpić w dwojaki sposób: 1) pozytywnie – jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji instytucja rozpoznająca tenże wniosek uzna, że sprawdzenie jego zgodności z kryteriami wyboru projektu nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy albo 2) negatywnie – jeżeli uzna, że protest został rozpatrzony w sposób właściwy, a z uzyskanych informacji i dokumentacji wynika, że nie było przesłanek do jego nieuwzględnienia. Podkreślić należy, że instytucja rozpoznająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy związana jest jego zakresem. Na tym etapie postępowania naruszona została procedura odwoławcza, albowiem Instytucja Pośrednicząca uwzględniła w części wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto stwierdziła, że instytucja rozpatrująca protest nie odniosła się do zarzutów wnioskodawcy dotyczących "produktów projektu", jak również nie uwzględniono informacji dotyczących zrealizowanych przez wnioskodawcę projektów. W ocenie Instytucji Pośredniczącej "waga" zarzutów podniesionych przez stronę pozostaje bez wpływu na wynik oceny projektu. Ponadto właściwe przeprowadzenie "procedury protestowej", "bezstronność i prawidłowość oceny" nie pozwala na podważenie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie przedłożonego projektu. Otóż wspomniane uregulowania procedury odwoławczej przewidują, że w przypadku stwierdzenia uchybień w sprawdzaniu zgodności wniosku z kryteriami wyboru projektu – co miało miejsce w niniejszej sprawie – czyli uwzględnienia zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Instytucja Pośrednicząca powinna uwzględnić tenże wniosek "wraz z uzasadnieniem swojego rozstrzygnięcia, w którym w szczególności wskazuje na czym polegało niewłaściwe przeprowadzenie danego etapu oceny wniosku o dofinansowanie projektu, kieruje wniosek o dofinansowanie projektu, będący przedmiotem postępowania odwoławczego, do ponownej oceny na tym etapie, którego wyniki były przedmiotem postępowania odwoławczego" z właściwym pouczeniem precyzyjnie określonym w ww. dokumencie (str. 36 cyt. "Zasad"). Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku Instytucji Pośredniczącej, a także Sądu I instancji nastąpiło niewłaściwe przeprowadzenie procedury odwoławczej w przedmiocie oceny wniosku, co przyznano w zaskarżonym negatywnym wyniku tejże procedury z dnia [...] listopada 2009 r., a tym samym nie może być mowy o rzetelności oceny projektu. Nie "waga" a zasadność zarzutów decyduje o wysokości punktacji, zaś ich ocena i jej wpływ na ostateczny wynik oceny wniosku o dofinansowanie projektu należy do instytucji dokonującej "ponownej oceny na tym etapie" zgodnie z powołanymi "Zasadami dokonywania wyboru projektów..." (str. 36). Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy mieć na uwadze, że instytucja rozpatrująca wniosek jest związana jego zakresem, co oznacza, że rozstrzygnięcie nie może dotyczyć okoliczności nie ujętych we wniosku. Należy więc stosować procedurę szczegółowo określoną w powołanych "Zasadach" dotyczącą rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (str. 36 i n.) i przewidziane w niej rozstrzygnięcia oraz wyczerpująco odnieść się do stawianych zarzutów. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego podważających kryteria oceny projektów takich m.in. jak "twarde i miękkie rezultaty", "niezbędność wydatków", podnieść należy, że "niezbędność wydatków" mieści się w pojęciu "efektywności kosztowej", które łącznie z pojęciem "twarde i miękkie rezultaty" zdefiniowane zostały w "Podręczniku przygotowania wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" stanowiącym jeden z dokumentów Systemu Realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i opublikowanym na stronach internetowych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. Rozdysponowanie "unijnych" środków finansowych w ramach wsparcia w określonych obszarach wymaga precyzyjnego a przy tym szybkiego przeprowadzenia wymaganych procedur dla realizacji programów operacyjnych włącznie ze szczególnym trybem wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 30c–30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Te względy spowodowały uchylenie zaskarżonego wyroku oraz negatywnego wyniku procedury odwoławczej z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 30e cyt. ustawy, co powinno przyspieszyć ostateczną ocenę projektu beneficjenta w sposób i w zakresie wskazanym we wcześniejszej fazie uzasadnienia.