II OSK 2287/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2032/09 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2032/09, oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] września 2009 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawierającą dla [...] S.A. pozwolenie na budowę budynków jednorodzinnych na działce nr [...], stanowiących etap II B kompleksu budynków wraz z częścią usługową i infrastrukturą "[...]" (działki nr [...] – [...]) przy Al. [...] i ul. [...] w W. Jak wskazał organ odwoławczy, zainteresowana w dniu 5 maja 2009 r. wystąpiła do organu I instancji o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2008 r., gdyż bez własnej winy, będąc następcą prawnym właścicieli sąsiadującej nieruchomości nr [...], nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę. O decyzji organu I instancji zainteresowana dowiedziała się w dniu 30 września 2008 r., kiedy potwierdziła odbiór pisma Biura Architektury informującego o wydaniu pozwolenia. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dacie 5 września 2009 r. wskazuje na naruszenie terminu z art. 148 § 2 k.p.a., co było podstawą wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania i brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. M., domagając się jej uchylenia jako naruszającej jej interes prawny. Skarżąca przyznała, że do chwili obecnej nie zostało zakończone postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, więc nie jest w stanie wylegitymować się tytułem prawnym, ale już w 1993 r. została uznana za stronę postępowania o nieważność decyzji komunalizującej większy obszar, w skład którego wchodzi nie tylko działka nr [...], do której wysuwa roszczenia, ale także teren na którym zlokalizowana jest przedmiotowa budowa. Gdyby unieważniono decyzje i inne akty prawne, inwestor straciłby prawo do wykonywania inwestycji na tym terenie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że sprawujący kontrolę działalności administracji publicznej, sąd administracyjny bada czy organ administracji publicznej orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Tylko w przypadku takiego naruszenia prawa skarga podlega uwzględnieniu. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie zachodził. Stosownie do treści art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu I instancji w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej postawę do wznowienia postępowania, zaś gdy wznowienie miałoby nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej tą decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Sąd podał, że skarżąca wiadomość o decyzji o pozwoleniu na budowę powzięła w dniu 30 września 2008 r. (potwierdzenie odbioru pisma Biura Architektury). Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin na złożenie wniosku o wznowienie upływał dla skarżącej 30 października 2008 r. Złożenie tegoż wniosku 5 września 2009 r., a więc prawie po upływie 12 miesięcy stanowiło naruszenie wymogu proceduralnego dla skuteczności tej czynności procesowej i było podstawą zastosowania art. 149 § 3 k.p.a.. Trafnie więc, w ocenie Sądu, organ odwoławczy stwierdził brak podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji, a wobec zgodności z przepisami decyzji odwoławczej, skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 – dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez: 1) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem słusznego interesu obywateli, 2) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 3) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w skardze do WSA J. M. wyraźnie zaznaczyła, że z uwagi na fakt, iż nie zostały zakończone postępowania o zasiedzenie oraz o unieważnienie aktów prawnych będących podstawą tego roszczenia, wnioskodawczyni nie jest w stanie wylegitymować się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe skutkowało niemożnością wcześniejszego wniesienia pisma. Skarżąca zwróciła uwagę, iż działała samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i jako osoba pozbawiona specjalistycznej wiedzy prawniczej, miała prawo nie wiedzieć, jakie terminy obowiązują w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jakie są skutki prawne ich niedotrzymania. Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżąca była wówczas stroną trzech powiązanych ze sobą postępowań sądowych, miała ona ograniczone finansowo możliwości realnego wsparcia się pomocą profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Mając powyższe na uwadze skarżąca podniosła, iż poprzez błędne zrozumienie jej intencji, która wskazanym powyżej wyjaśnieniem wniosła o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób istotny naruszył przepisy postępowania (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.) i tym samym zaniechał obowiązku uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., w którym Sąd podkreślił: "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska". Skarżąca podkreśliła, iż w przedmiotowej sprawie, ani organ administracyjny ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczyniły zadość temu wymogowi. W wyroku z 18 listopada 1993 Sąd Najwyższy przyjął, iż : " W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Mając na uwadze powyższe skarżąca podkreśliła, iż niezachowanie terminu do wniesienia pisma przez osobę działającą bez profesjonalnego pełnomocnika i uwikłaną w długoletnie i prawnie skomplikowane postępowania sądowo-administracyjne, nie uzasadnia w żaden sposób decyzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o nieuwzględnieniu interesu indywidualnego obywatela i oddalenia skargi skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła bowiem zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem słusznego interesu obywateli, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji. Uznając powyższe zarzuty za nieuzasadnione, w pierwszej kolejności wskazać należy, że organ administracyjny we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145, art. 145a lub art. 145b k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a., wydaje postanowienie (do dnia 11 kwietnia 2011 r. – decyzję) o odmowie wznowienia postępowania. Z powyższego wynika, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn formalnych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast stosownie do treści art. 148 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy) bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wskazano powyżej, zachowanie terminu do złożenia wniosku jest jednym z warunków, od którego spełnienia zależy skuteczność wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej i jest badany na wstępnym etapie rozpoznania wniosku. W przypadku stwierdzenia, że termin nie został dochowany organ, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., obowiązany był wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Oznacza to także, że organ w żaden sposób nie weryfikuje decyzji objętej wnioskiem, nie bada jej zgodności z prawem czy zasadności, bowiem takie działanie byłoby rażącym naruszeniem prawa i skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o decyzji, jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że zarówno organy administracji obu instancji, jak i WSA w Warszawie prawidłowo ustaliły, że skarżąca, powołująca się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2008 r. dowiedziała się w dniu 30 września 2008 r., w którym potwierdziła odbiór adresowanego do niej pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]. Stosownie zatem do art. 148 § 2 k.p.a. termin na złożenie wniosku o wznowienie upływał dla skarżącej 30 października 2008 r. Złożenie tego wniosku w dniu 5 maja 2009 r., jak słusznie wskazał Sąd I instancji, stanowiło zatem naruszenie wymogu proceduralnego dla skuteczności tej czynności procesowej i było podstawą zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska skarżącej, która nie kwestionując okoliczności uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wywodziła konieczność zbadania przez organ przyczyn, jakie uniemożliwiły jej złożenie tego wniosku w przewidzianym prawem terminie. Wskazać bowiem należy, że okoliczności te organ ma obowiązek rozpatrzyć w sytuacji, gdyby strona broniąc się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu wniosła prośbę o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – wniosek taki nie został złożony, a cytowanych w skardze kasacyjnej wyjaśnień skarżącej nie można uznać za wniosek o przywrócenie terminu. Stosownie bowiem do przepisu art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony, przy czym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że prośba nie może być dorozumiana. Instytucja przywrócenia terminu oparta jest bowiem na zasadzie skargowości co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu. Stąd też nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma, a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Obowiązek wyjaśnienia, czy skarżąca wnioskuje o przywrócenie terminu, wywiedziony z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a. Wskazać zatem należy, że w sytuacji braku wniosku o przywrócenie terminu, organ zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, że doszło do uchybienia terminu. Tym samym nie mogło dojść w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ bowiem nie był uprawniony do dokonywania ustaleń i badania przyczyn, dla których skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania w ustawowym terminie. W świetle powyższego, dokonując oceny zaskarżonego wyroku, stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę postępowania administracyjnego, co oznacza, że nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a., wskazać należy, że jest on bezzasadny z tego względu, że przepis art. 161 § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy on sytuacji uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji przez ministra. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.